检视我国立法准备制度的构成
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篇1：检视我国立法准备制度的构成
检视我国立法准备制度的构成
建立健全我国立法准备制度的必要性立法准备制度是我国立法制度的重要组成部分，建立健全我国现阶段的立法准备制度有其现实的必要性。
协调立法与社会发展客观规律之间的关系。立法准备工作要解决的问题很多，如立法是否与社会发展的客观规律相符合、立法是否能够满足社会的规范需求、立法是不是满足社会规范需求的最佳方式等，这些问题的解决就需要搞好科学的立法预见工作、科学的立法规划工作、严密的立法论证工作等。立法预见的功能之一就是确保立法能最大限度地反映社会现实，最大限度地反映社会发展的客观规律，做到立法能真正与社会发展规律相符合、相一致。立法规划是在科学立法预见的基础上对立法的现实性、紧迫性、立法的顺序、立法的规模、立法的速度等作一个整体的筹划，既不能使主法滞后从而使立法不起任何作用，又不能使立法过于超前从而造成不必要的立法成本的损失。立法论证工作是在科学的立法预见、立法规划的基础上，具体地对立法的可行性、必要性进行论述与证明，从而为立法机关进行立法决策提供依据和参考。立法起草工作是在前三项工作的基础上进行的，具有现实可行性、可操作性的法案的废、改、立的过程。因此，做好立法准备工作就是要协调立法与社会发展客观规律之间的关系。
提高我国现阶段的立法的质量。我国很多学者认为，当前立法最迫切的问题是提高立法质量。很多学者从立法运行的实践过程中去寻找原因，不可否认，立法运行中许多因素会影响立法质量，如立法权力的配置、立法程序的安排、立法人员的素质等，但笔者认为，解决立法质量问题首先要在源头上把好关，即在立法准备工作中注意一些影响立法质量的因素。现实中许多立法质量问题的出现在于没有进行科学的立法预见工作、立法规划工作以及立法论证工作。比如，立法不能真正反映社会发展的客观规律、立法不能真正体现人民群众的意志、立法不具有现实的可操作性等等这些问题并不单纯在启动立法程序时就能解决得了的，大量的问题在立法运行前就应该给予科学的回答。建立健全我国的立法准备制度，在某种程度上可以提高立法质量。
提高我国现阶段的立法效益。立法效益是立法收益与立法成本的比值，提高立法效益根本上有两个方面的途径，一是降低立法成本；二是提高立法收益。降低立法成本可在立法运行程序上做文章，比如缩短立法周期，提高立法程序效率等等。然而笔者认为在立法准备工作上多下一点功夫，会事半功倍。比如，在进行充分论证的基础上，起草一部高质量的法律草案，立法部门花在草案审议上的`时间就少，可以大大节约立法成本。
立法发展的专业化分工。现代立法的发展，要求立法制度本身进行专业化的分工。很多国家在立法机关中设立一些专门的立法机构，如立法规划机构、立法助理机构等。这些专门机构与制度的设立是立法本身发展专业化的必然要求。我国要建设社会主义法治国家，要提高现阶段的立法质量，也必须注重立法专业化发展的要求。在我国现阶段建立立法准备制度，设立一定的立法准备机构，配备与其相适应的人员，专门从事立法准备工作，如立法预测工作、立法规划工作、立法论证工作甚至立法起草工作，有着现实的必要性。
建立健全我国立法准备制度的构想
我国目前尚未建立完善的立法准备制度，这与我国要建设成为社会主义法治国家的目标是不相适应的，因此建立健全我国的立法准备制度有现实的紧迫性。笔者在这里提出一些初步的设想。
（一）设立一定的立法准备的组织机构及其人员编制。根据我国目前的立法权力的划分情况，在各级立法机关都设立一
[1] [2]
篇2：我国行政强制执行制度及立法构想
马怀德
行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。
一、我国行政强制执行的理论
我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
（一）行政强制执行的性质
行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
（二）行政强制执行权与行政权的关系
有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。
（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权
行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情形。这是历为，“行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和私人关系中义务不履行的执行方法
不一样。在私人关系中，一方不履行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”⑤正是在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的行政强制执行权。“行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。”⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制现象的发生。
（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论
很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即“并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，
有的法律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，很难说清楚
。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定是否由行政机关行使
法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授权的，一律申请人民法院强制执行。”⑧但是，这种标准仍很难掌握。就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一的标准，即“欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行。”⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法规未有特别规定
时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理的。
值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执行的问题，“如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实现，不需要其他的执行行为。”⑾
（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制措施的关系
行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都
属于强制执行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，所以常放在一起规定。
二、我国行政强制执行立法及实践
我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强制执行划分两大类：
（一）行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”《兵役法》第61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管理法》第28条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”《外国人入出境管理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、强制收购等。⒁
行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。⒂
（二）申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不
履行又逾期不起诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39条规定,“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款通知之日起一个月内,向人民法院起诉:期满不起诉也不履行的,林业主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，例如公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上
它是一种约定俗成的立法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执行。
（三）行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。
三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法
行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。
（二）行政强制执行制度缺少指导原则
像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，“有的法庭派员直接参与抓计划生育，收缴'超生'罚款；有的参与'三提五统'兑现，直接'催粮收款'，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授
（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全
现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没
收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决。
四、行政强制执行立法构想
篇3：我国行政强制执行制度及立法构想
存在诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的.基本制度，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的问题大致分为以下几方面。
（一）行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的行为也属于该法适用范围。
（二）行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项原则，即强制与教育相
结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定，如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：
1、依法强制原则
行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。
2、比例原则
比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言，比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”(23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人利益。
3、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采
取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”(26)
4、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。
（三）强制执行机关
行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以考虑以下职权划分标准。
行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施由行政机关依法直接采取。
法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。
（四）强制执行措施
行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与方式。
行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。
即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须
对行政即时强制的方式、条件及
救济加以规定。即使强制按方式不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。
（五）行政强制执行程序
首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，费用由提出请求的机关承担。
行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物（动产、不动产），拒不交纳税费时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行政行为执行等强制措施。
（六）法律责任与救济
行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受害人有权依法请求国家赔偿。
①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》19第3期。
②关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：“行政强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社10月，第198页）：“行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。”（李江等著，《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强制执行，可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务，拒不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）
③德国行政法学者Otto
Mayer认为行政权依发动之命令，原则上即应包括强制执行力转引自应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》年3期。从日本传统的行政国家思想分析，行政上的义务强制一贯是应该由行政权自身实施的，而为实现行政的目的，行政权借助于司法权的帮助，被认为是根本有悖于情理的。引自杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。
④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第17页。
⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。
⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。
⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社19版，第446页。
⑧罗豪才前引书，第206页。
⑨参见吴庚关前引书，第447页。
⑩参见《德国行政执行法》第5条，第40条规定。
⑾王名扬前引书，第173页。
⑿参见罗豪才前引书，第200-201页。
⒀参见应松年前引文。
⒁罗豪才前引书，第203-205页。
⒂现行法律、法规授予公安、税务、海关、审计、外汇管理、工商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制执行权。参见李江等人著《行政强制执行概论》，第20页。
⒃参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年第3期。
⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》,载于《中国法学》第3期。
⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院报》，1998年3月19日。
权的大趋势，在目前我国行政机关林立，自行执行力量极不均衡的条件下，这种做法也不足取。
⒆参见应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1992年版，第529-531页。
⒇参见吴庚前引书，第446页。
(21)参见[德]平特纳著《德国普通行政法》第103页，中国政法大学出版社19。
(22)参见城仲模主编:《行政法之一般法律原则》三民书局1994年出版，第120-127页。
(23)参见王名扬《法国行政法》，第174页。
(24)王名扬《美国行政法》中国法制出版社1994年版，第533页。
(25)王名扬:《法国行政法》，第177页。
(26)[德]平特纳：《德国普通行政法》，第103页。
篇4：建立我国的立法助理制度
建立我国的立法助理制度
立法助理（Legislative Staff）是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能韵不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的二项立法制度。美国是较早建立立法助理制度的国家。早在18世纪代，美国国会就已着手雇用助理人员。到了1891年，众议院委员会立法助理已有62人，参议院有41人。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理（参议院141人，众议院120人）。1946年的立法改组法明确地把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院通过第60号决议案，专门规定专家助理的地位一一委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。
目前，美国国会助理队伍有3万多人，助理的类型及其主要任务是：
议员助理
美国国会每年拨付大笔经费用于议员雇用助理人员，以辅助其工作。目前，众议院议员的私人助理约有8000人，参议院约有4000多人。议员助理的职责主要是为议员个人服务，如帮助拟写讲话稿、回复选民的来信、帮助议员筹集竞选经费等。
委员会助理
美国1970年通过的`国会改革法规定，众参两院每一常设委员会可雇用6名以上的助理人员，为委员会服务。目前，众议院常设委员会有2200名助理，参议院有1200名。委员会助理的主要职责是帮助委员会主席安排委员会议事日程、组织听证会、起草委员会审议报告等。委员会助理还在国会议员、院外活动者、行政官员间充当联络员的角色，帮助他们就立法中有关问题和具体法条的文字表述达成共识。
国会助理机构的工作人员
国会设有审计总署、国会预算局、国会图书馆、国会印刷局和国会建筑管理局等助理机构，共聘任工作人员l万多人。这些助理机构的工作人员的主要任务是就国会立法、预算、审计等工作提供信息和调查、研究咨询服务。
立法助理制度的建立是我国立法任务的专门化，以及立法技术的复杂化趋势的必然要求，是我国立法制度优化的一项制度设计。我国建立立法助理制度的必要性在于：
其一，实行立法助理制度有利于加强我国的人民代表大会制度
当前，加强我国人民代表大会制度的一个重要环节，就是强化它的立法职能，使之适应我国现阶段立法发展的需要。我国现行的人民代表大会及其常委会的立法任务繁重，但因为时间、人力的问题不利于高效率地加强立法。而任何一项立法，都需要做大量的准备工作，从提出设想、制定规划、调查研究、进行论证，到拟定初稿及对初稿的反复研讨、修改等，都要投入大量的人力，且需要各方面的专家通力合作才能完成。在权利机关建立专门的立法助理制度，可以提高权力机关的立法工作效率。
其二、实行立法助理制度有利于保证法案的客观性和公正性
在法案起萆方面，我国目前通行的作法是实行归口起草，即由非立法机关按部门“对口”的性质牵头组织起草法案。如设置立法助理制度，将法案的起草工作交付他们来完成，能克服“部门利益”倾向，保证法案的公正与客观。
其三、我国立法的发展，需要立法助理来承担大量的立法准备工作，缓解我国现行立法任务的繁重性与紧迫性
随着我国法治目标的逐步确立，大量的立法任务摆在立法机关的面前。依法
[1] [2]
篇5：我国的行政授权立法制度探究
我国的行政授权立法制度探究
摘 要：随着政府管理职能的扩展，行政授权立法以其固有的优越性和现实的必要性为基础确立了其立法的正当性，并得到了普遍的公认，最终作为一种制度被确立下来。在我国改革开放与社会主义建设中，行政授权立法制度弥补了立法的不足，细化了法律，为我国的经济建设和社会发展作出了巨大的贡献，但是其也存在着立法理念缺失、立法技术不成熟、监督不力等弊端，对此提出相应的优化措施：一是树立正确的授权立法理念;二是制定一部完善的调整行政授权立法的法律;三是完善监督机制。
关键词：行政授权立法;正当性;立法概况;存在问题;优化措施
随着现代政府职能的扩展，当今世界几乎所有的国家都建立了授权立法制度，在我国统一而又分层次的立法体制下，行政授权立法成为我国现行立法制度的重要组成部分，包括权力机关对行政机关的立法授权和上级行政机关对下级行政机关的立法授权。这些授权立法制度既保证了法律的执行力，又兼顾了实际情况，顺应了政府行政职能转变的需要，在一定程度上得到了立法机关和行政机关的青睐，但随着权力分立观念的强化和政府行政权的不断扩张，其也受到了人们的质疑。因此，我们有必要对行政授权立法制度进行全面的分析、理解与研究。
一、行政授权立法的正当性及我国目前的行政授权立法概况
行政授权立法指行政主体根据单行法律和法规或者授权决议所授予的立法权而进行的立法，主要指依据授权制定各种行政法规和规章。可见这种立法的直接权力来源是有权机关的规范授权和专门授权，那么作为行政机关行使本应由立法机关行使的权力，从权力分立和民主政治的角度来讲，这种立法行为的正当性在哪里，抑或说行政立法或授权立法有无正当性。①
对于这个问题人们的认识也是不断发展的，早期人们认为立法牵扯到民意的表达，立法权应当由作为民意代表机关的权力机关行使，而行政机关并非民意机关，所以其没有立法的正当性，行政授权立法侵犯了权力机关的立法权，会导致行政专治。而随着行政事务的扩张，授权立法数量急剧增加，加之权力机关职能弱化，行政授权立法的正当性以其现实的必要性和优越性为基础确立起来，一方面行政授权立法是必要的，行政事务纷繁复杂，而权力机关立法时间不够，立法人员对行政事务立法缺乏相应的专业知识，另外法律需要灵活性、需要处理紧急情况、需要经过必要的试验阶段等，这些需要通过授权立法来实现。另一方面行政授权立法有其自身的优越性，它可以弥补立法数量的不足，使大部分社会关系得到法律的调整;可以细化法律法规，保障法律法规的贯彻实施;可以限制行政机关的自由裁量权，在一定程度上弥补程序立法的不足。所以，行政授权立法是有其正当性的，并且这个观点今天已经被大多数人所接受。
我国目前的行政授权立法是和我国统一而又分层次的总体立法体制相适应的，行政机关根据级别的高低依照不同授权制定相应效力的行政法规、规章。《中华人民共和国立法法》第9条、第10条、第56条规定国务院可以根据授权制定行政法规;第71条、第73条规定国务院部门和地方政府可以根据授权制定行政规章，这些规定实际上就是我国行政授权立法的立法依据，也正是授权的依据。要了解我国行政授权立法的概况，笔者认为应从不同的角度对我国现在的行政授权立法进行不同的分类。
首先，从授权主体来看,行政授权立法分为国家权力机关对行政机关的授权，包括全国人大及其常委会对国务院、国务院部门、省级人民政府的授权,甚至有时直接向省级人民政府所属部门授权②;省、自治区、直辖市、省会市、较大市人大及其常委会授权同级人民政府制定行政规章①;国务院的授权，包括国务院对各部委和省级人民政府的授权。其次，从授权方式上来讲,可以划分为权力机关的专门授权和法条授权两大类，权力机关的专门授权只有一类，即《立法法》第9条规定：全国人大及其常委会可以通过专门授权决定的方式将自己的相对法律保留事项先行授予国务院制定行政法规;法条授权是当前我国行政授权立法的主要部分，即授权机关在相应的立法文件中将某些事项的规范制定权以条文规定的方式授予被授权机关。如《立法法》第74条之规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定”;《中华人民共和国公路法》第36条之规定：“国家采用依法征税办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”。最后，从授权立法的内容来讲，行政授权立法分为创设性立法和执行性立法，创设性立法可以对相应的实体权利义务进行设定，如行政法规可以设定行政处罚和行政许可事项，部门规章可以设定相应行政处罚等。执行性立法不对权利义务进行相应的设定，旨在执行授权法的规定。通过以上分类将对我国行政授权立法的总体情况有一初步的了解，但是立法实践往往是复杂的，我们不能以一概全，而应继续探索发现，以求对其有更新地认识。
二、我国行政授权立法中存在的相关问题
行政授权立法的'正当性经得住实践的论证，已经成为现今社会的一种通说，随着我国改革开放和建设社会主义市场经济的深化与发展，我国的行政授权立法迅速地发展起来，贯穿于国家行政管理的各个领域，为我国的经济建设作出了极大地贡献，受到了政府与理论界的重视，但是在制度确立与发展中，关于这种制度的弊端，人们也有不少的议论，主要质疑集中在授权立法对权力机关立法权的冲击和授权立法的滥用上，基于此，人们认为应当严格限制行政授权立法，甚至有学者提出“授权立法利弊得失皆有，两相权衡，弊大于利，得小于失。国家权力机关的立法权应当集中行使，减少或避免授权分散。”笔者认为这种观点不免有点极端化，目前，行政授权立法已经成为一种社会现实，我们所要关注的不应再是它的存废问题，而应该是如何发挥其优越性，克服其存在的弊端，从而让其更好地执行。但是纵观我国的行政授权立法，我们发现确实存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.行政授权立法的立法理念缺失
行政授权立法理念缺失表现在两方面，一方面，行政授权立法既具有行政性又具有立法性，同时又要考虑到授权性，行政授权立法应当有立法的科学性和实践性，但是在立法实践中，一些法规、规章内容缺乏科学性，概念模糊，逻辑性差，有的甚至包含了大量道德的、笼统的要求，缺乏可操作性;一些行政机关不考虑出台的法规、规章是否符合本地的实际状况，盲目跟风出台相关法规、规章，造成了法制资源的浪费。另一方面：不论是对授权机关还是受权机关，行政授权立法都是职权行为，所以授权者和立法者都应当谨慎负责对待，但是现实立法中行政机关往往寻租部门利益，有利握权、无利授权、该授不授、该立不立现象时有发生。
2.行政授权立法相关授权事项规定不明确
这主要是从授权立法的实际操作层面来分析的，主要表现为现实立法中授权理由不明确，授权范围和应遵循的原则不明确，缺乏相应的授权期限和授权标准规定，授权立法程序混乱、过于简单、缺乏立法程序的严肃性，授权规定的文字表述不够规范、不够明确或者过于弹性，如法条没有直接明确规定受权机关在授权的情况下“应当”制定行政法规或者行政规章。这些问题直接导致了行政授权立法中乱立法、不立法或者以通知、决定代替立法的现象。虽然《立法法》第10条、第11条对我国人大专门授权国务院制定行政法规的立法目的、原则、范围以及与正式法律的接轨问题进行了规定，但是这些规定是否适应于其他的法条授权，以及如何来具体运作则没有相应的依据。、
总体上来讲我国现在需要一部专门的授权法对行政授权立法的主体、授权范围、授权目的以及授权立法程序进行相应的规定。
篇6：试论我国立法听证制度之完善
试论我国立法听证制度之完善
毫无疑问，“听证”一词，往往都是与“民主”相伴随而存在的，在现代国家和社会，立法民主原则，已经成为人们的共识。所谓立法听证，就是让与一部即将出台的法律有直接或间接利益关系的公众，或者法律专家、学者积极参与了解该法律的立法背景、宗旨、体例及具体内容，并发现、质疑该法律中存在的问题，以监督、保障该法律趋于完善的一种立法程序，它是立法民主的一种具体体现形式。
正是因为体现着民主的精神，立法听证制度在西方国家也是随着民主精神的发展而得到不断健全完善的，有论者甚至认为，其最初甚至可以在英国12的《自由大宪章》有关公民的“法律保护权”的观念和制度中找到影子[1].它的发展经历着一个从司法听证到立法听证的过程，最初在英国、美国的司法审判制度中确立了听证制度，如美国司法制度中著名的“正当法律程序”就包含着听证程序；随着民主和法治的发展，西方社会公众参与立法和行政的事务的呼声高涨，立法听证制度便应运而生，受到普遍认同，特别是二战之后，日本和拉美等一些国家相应实行了立法听证[2].对立法听证制度的作用，美国学者D??杜鲁门的阐释最为精辟：一是从政策和技术上就法案的条款、名词等作出正确的解释；二是作为传播手段向公众灌输法案的内容；三是通过听证会这一安全阀为公众提供缓和冲突及解除困扰的手段[3].
我国的司法听证制度起步较晚，第一次规定听证制度始于颁布实施的《行政处罚法》，立法听证制度的确立又延迟了几年时间，直到颁布实施的《立法法》才得以正式确立，体现在该法三个条文之中，第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，第三十四条规定“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的.意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”以及第五十八条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。其中，第五条规定是一条原则性的规定，即奠定了立法听证制度的民主立法原则基础；第三十四条和第五十八条规定则明确规定了立法听证是立法前征求各方面意见的法定选择性程序。
其实，在《立法法》颁布的前一年，6月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例》举行了听证会，开创了我国立法听证的先河。同年，深圳市更是制定了全国首个地方人大部门立法的听证规则《深圳市人大计划预算委员会听证制度》[4].《立法法》颁布实施之后，全国多数省市相继以条例、办法或规定等形式制定了本地的立法听证规则，也进行了许多立法听证尝试。应该肯定，这些立法听证尝试都是有益的，对促进我国立法的民主化和科学化都起到了一定的推动作用。但是，由于《立法法》对立法听证制度只是做了一个原则性的规定，于是在具体操作实践过程中，各地就仁者见仁、智者见智，在立法听证的范围、主体、程序以及效力等各方面，并没有一个统一的标准。而且，全国人大及其常委会和国务院在立法过程中，目前还没有开始运作听证程序。因此，只能说立法听证制度在我国，只是开始初步建立，在地方立法中开始正式运作，而谈不上已经建立了完整的立法听证制度。
为此，在《立法法》颁布实施五周年之际，笔者认为，有必要对目前我国立法听证制度的执行情况进行一次重新审视，深入分析其执行执行过程中存在的问题及原因，为进一步健全完善立法听证制度，促进立法的民主化、科学化提供有力的法理理论和实践经验支持。
一、目前我国执行立法听证制度存在的主要问题
[1] [2] [3]
篇7：改革我国行政立法程序制度的思考
关于改革我国行政立法程序制度的思考
杨明成一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。
二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。
加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。
三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的.定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。
四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。
五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。
六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担（税收以及法律规定的负担除外）的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机关非法或者不合理地增加管理相对人的负担。
七、完善行政立法的监督机制。第一，完善人民代表大会对行政立法的监督机制。目前，人民代表大会对行政立法的监督制度由宪法第67条、第104条所规定，立法法第五章对此作了重申并稍有改进。但是这项制度难以发挥作用，因为上述规定，从实体方面看并不明确，从程序方面讲也不具体，缺少可操作性。笔者认为应当根据行政法规或者规章的重要性或者对行政管理相对人可能带来不利影响的程度分别规定提交人大常委会批准或者备案。提交批准的法案，人大可以批准、否决或者要求制定机关修改后再提出。提交备案的法规或者规章，如果严重违反上位法，改用批准程序予以否决。违法程序不严重的，要求制定机关修改。第二，扩大法院司法审查的范围，目前可以将规章纳入司法审查的范围，以后还可扩大。受规章影响的利害关系人包括个人、团体或者单位都可以请求对规章进行司法审查。法院对违反上位法、非常不合理或者严重违反法定立法程序的规章予以撤销。由高级人民法院管辖地方规章的司法审查案件，最高人民法院管辖部门规章的司法审查案件。
（作者是西南政法大学法学副教授）
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篇8：完善我国民事优先权制度的立法思考
完善我国民事优先权制度的立法思考
民事优先权是一种根据法律规定或当事人约定，不同性质的若干民事权利发生冲突时，某一民事权利优先于其他民事权利实现的民事权利。①我国民事优先权制度可谓源远流长、种类不少。但从立法上来看，还存在着许多问题。以下笔者就如何完善优先权制度的立法作粗浅探讨。 一、我国民事优先权立法的不足之处 民事优先权制度从罗马法时期就已创立，我国从唐朝开始就有民事优先权的法律规定。但是，目前我国的立法，从种类到项目，从性质、特征到效力、保护的规定，却比西方一些国家的规定要简单得多，且有许多不足，主要是： （一）认识不足，规定不多 作为我国民法基本法的《民法通则》只有第73条规定的按份共有人的优先购买权和第89条规定的抵押、留置权的优先受偿权两条，种类只有两种，且两种优先权的项目也不齐全。致使优先权制度在理论上的认识和研究，局限在优先购买权与优先受偿权方面上，在广度和深度上都存在问题。 认识不足的主要原因是我国没有建立市场经济及对公民权利的足够重视与保护。我国现行的《民法通则》是1980年颁布的，当时是以计划经济为主、市场经济为辅的经济体制。市场经济没有建立，或者不发达，必然会出现对公民权利保护的弱视情况。因为计划经济就是国家对社会生活的全面控制，社会成员没有什么自由与权利。因此，就不可能有一部完备的民法典，当然不可能对包括物权在内的民事权利作出具体详细的规定。 （二）体系松散，项目不全 在《民法通则》的基础上，我国民法特别法和其他法律，对民事优先权的规定有所增加，《破产法》、《专利法》、《公司法》、《商业银行法》、《合同法》和《个人独资企业法》等法律，都有这方面的规定。国务院的行政法规及最高人民法院的司法解释，也有一些内容涉及到民事优先权。应该说，我国的民事优先权立法经历了从无到有，从单一走向多样的过程，目前仍在不断充实完善之中。 尽管如此，我国民事优先权立法还是存在体系松散、项目不全的问题。例如，特种债权优先权，即先取特权，在不同所有制和不同性质的企业的法律制度中均有规定。与此同时，各种类型的民事优先权项目规定，也比西方一些国家的民法典中规定的少。如先取特权项目，我国规定的主要有诉讼费、职工工资及社会保险费用、税收、建设工程价款、保险及给付保险金、个人储蓄存款的本金和利息等。而《日本民法典》及《法国民法典》规定的先取特权的项目，比我国民商法律规定的先取特权的项目则要多的多，如丧葬费用、债务人日用品的供给、租金、动产不动产的买卖等等。又如留置权的优先受偿权，我国《担保法》仅限于因保管、运输、加工承揽合同三种发生的债务人不履行债务的，债权人有留置权。而《日本民法典》和《法国民法典》则还有旅店的宿泊、不动产的保存等项目。 （三）条文简陋、操作性差 具体表现为：一是条文少。不管是先取特权，优先受偿权，还是优先购买权、优先承包权、优先申请权，条文都是廖廖无几，很难完全解决司法实践中遇到的民事优先权的有关问题。二是条文操作性差，不像西方一些国家对条文及条文所包含的内容作出详细的诠释。如我国许多法律在先取特权的项目上，对工资、税收没有作出详细的界定，工资到底包括哪几个内容，工资在多少时间内必须向法院起诉。又如税收包括哪些，各种税收孰先孰后，对偷漏税的罚款部分能否优先受偿。各种优先权的特征和适用条件，以及如何保护，保护的范围和方式均没有规定。 （四）重复规定，前后不一 我国民事优先权立法由于不是由民法典统一规定，而是分散在各部门法中，因而不可避免地出现重复规定，前后不一的现象。如在先取特权的项目规定上，同为企业法人破产，《破产法》与《保险法》、《商业银行法》、《公司法》规定项目不同，赔偿或者给付保险金的先取特权项目为其他企业法人所没有。优先支付个人储蓄存款的先取特权项目，同样为其他企业法人所没有。同为企业法人，在破产时，先取特权的一些项目在破产法和其他部门法重复规定，另外一些项目不同企业法人的部门法却有不同的规定，这种立法上的逻辑错误是显而易见的。又如，关于职工工资和劳动保险费用的先取特权项目，《破产法》、《保险法》、《商业银行法》、《公司法》、《合伙企业法》等都用此概念，而在《个人独资企业法》却用职工工资和社会保险费用这个概念。 （五）考虑不周，顾此失彼 由于民事优先权的分散性和不连贯性，出现了考虑不同，顾此失彼的现象。如先取特权的清偿，在程序上，国有企业有《破产法》规定，非国有企业有《民事诉讼法》规定，而不具备法人条件的合伙企业和个人独资企业，尽管有先取特权项目，可是，在清偿上却没有程序法上的规定。 二、制定我国民事优先权法的必要性 由于上述等原因，必须加以修改、补充和完善。笔者设想，在我国应当制定民事优先权法，归到物权法中独立一编，成为物权法的一个重要组成部分。 （一）为了解决我国民事优先权立法散乱不全的需要 解决我国民事优先权立法存在的种种问题，根本的方法就是对现有有关民事优先权立法进行分析、研究、归纳、删改、补充，制定一部既符合国际惯例，又适合中国国情的民事优先权法，把分散在破产法、公司法、海商法、担保法、保险法、商业银行法、合伙企业法、工业产权法等中的民事优先权的内容，集中起来加以研究和整合，统一规定在物权法中，作为物权法的一编，这样就可以克服和防止民事优先权立法存在散乱不全的状况，易于人们了解和掌握。 （二）适应社会主义市场经济发展的需要 市场经济要求公平、公正，体现在民法上，就是要求民事主休地位平等，权利平等。然而，由于“近代民法基础的两个基本判断即所谓平等性和互换性已经丧失，出现了严重的两极分化和对立”①，因此，拥有强大经济实力的一方，其地位总是要高于经济条件差的一方，这有悖于市场经济对公平、公正追求的初衷。因此，必须抛弃形式上的公平、追求实质意义上的公平。对弱者的一些民事权利予以特殊的照顾和保护，就成为市场经济追求公平而在民法上所作的必然选择，也是现代民法追求实质正义理念的一个鲜明的体现。同时，现代市场经济是建立在信用基础上的经济，担保物权则在其中充当了不可替代的作用，这也要求在制定民事优先权法时一并解决。 （三）完善物权制度的需要 民事优先权基本上都具有物权性质，即使是特种债权优先权，也具有物权性质。实际上，民事优先权是物权法的一个重要组成部分，法国和日本民法典都有专章规定，且都规定在物权编中。民事优先权实际是一种独立的物权，如果物权法中没有民事优先权的一席之地，必将是物权法的一大遗憾，即使物权法制定出来，将来还是要补充民事优先权的内容。 三、完善我国民事优先权制度的构想 以实现市场经济公平正义的内在价值为追求，借鉴外国的先进立法经验，做到既符合中国国情，又符合国际潮流，建立民事优先权法定主义，使每一种民事优先权都成为独立的物权。 （一）关于民事优先权制度的立法体例 民事优先权从本质上属于物权范畴，大陆法系国家的法国、德国、日本等立法例，在民法典中均有专编或专章规定民事优先权的一般内容，若缺少作为物权性质的民事优先权，民法典的物权制度的完整性将大打折扣，因此，我国正在制定的属于民法典重要组成的物权法，应当有专编或专章对民事优先权的一般内容进行规定。当然，《日本民法典》和《法国民法典》把债权优先权与物权优先权混在一起规定，是我们不值得借鉴的。 物权法在民事优先权制度的规定上，当然不能事无巨细都加以规定，否则物权法就会显得条文繁多、臃肿。物权法应当就民事优先权的种类、性质，公示的方式与效力，适用条件，顺序，保护范围和方式这些一般性的内容作出规定，对于一些特殊的内容，如先取特权每个项目的详细内容，抵押权、留置权和质权的种类，优先购买权的同等条件的含义，优先承包权和优先承租权的范围，优先申请权的限制等内容，可由相关的.法律作出详细具体的规定，这样处理，既可以使物权法保持其体系完整性，又可以使民事优先权在立法上得到全面详尽的规定，达到原则性与具体性相结合的目的。 （二）完善民事优先权制度的具体构想 1、关于先取特权的完善方面 （1）先取特权的项目 我国法律对先取特权的项目规定，相对法国和日本民法典来说，要少得多。但外国规定的一些已不符合时代要求和不符合我国国情的先取特权项目，必须加以抛弃。在我国，除职工工资及社会保险费用和税收外，需要增加的先取特权项目有： ①共益费用 包括诉讼费用、清算费用。实际上，我国法律对共益费用优先受偿有明确规定，《破产法》和《保险法》中称为破产费用，《公司法》、《商业银行法》、《合伙企业法》等则称为清算费用，这种费用没有在先取特权项目的顺序中明确列出来，但却明确规定要优先拨付。因此，从立法的严谨、科学和易懂出发，必须把破产费用或清算费用以共益费用一词来表达，并明确在先取特权的项目顺序中以第一顺序列出。 ②丧葬费用 丧葬费用的设立主要是从人道主义考虑。其包括债务人的丧葬费用和债务人应扶养的近亲属的丧葬费用，丧葬费用的标准应当有个明确规定，可以根据死者的社会身份和不同时期确定一个数额。 ③债务人及其扶养人必需的生活费用 这里“必需的”生活费用，就是一个数量上的限制。笔者认为“必需的”生活费用，可以参照《日本民法典》，时间上为债务人及其抚养人的最后6个月。在具体数量上，每个月“必需的”生活费用，以按当地居民最低生活保障线为限。因此，我国在先取特权项目上，应明确增加这个内容。 ④建设工程价款 虽然我国《合同法》第286条对建设工程价款优先权已作出规定，但其包括哪些内容，是否要登记等则没有作出规定，因此，在制定物权法中， 要对建设工程价款的具体内容作出明确规定。 此外，还有《海商法》、《民用航空器法》等特别法特别规定的内容。 （2）先取特权每个项目的内容 我国法律对先取特权项目的内容没有作出明确规定，以致司法实践中遇到不少麻烦，笔者认为，我国先取特权每个项目的内容应为： ①共益费用。包括诉讼费用和清算费用。 ②职工工资及社会保险费用。对于所有行业，不管是否具备法人资格的企业职工，其劳动报酬都得到同等的保护，工资组成包括标准工资，有规定标准的各种奖金、津贴和补贴。工资债权以企业歇业或破产前二年为限。 职工社会保险费用包括职工因公而伤、残、死亡保险，失业保险、医疗保险、养老保险、生育保险五个内容。职工社会保险费用由法律、法规授权社会保险经办机构强制向企业按月征缴，企业不缴纳的，申请法院强制执行。 ③丧葬费用。债务人及其抚养人按其身份和时期所确定死亡时的丧葬费用。 ④债务人及其抚养人必需的生活费用。 债务人及其抚养人最后6个月必需的生活费用，每个月必需的生活费用以当地居民最低生活保障费用为基准。 ⑤建设工程价款。承包人、建筑师及工人就不动产的优先权，存在于该不动产上，但仅限于该不动产的增价现存部分为限，且在工程开工和竣工时都必须进行登记才能生效。 ⑥税收。立法上应当明确税收不分国税和地税，均有优先权。但土地增值税最优先，关税只就应税进口货物本身优先于其他税收，其他税收优先权之间地位相同。税收优先权不包括税收罚款部分。 （3）先取特权的保护方式 先取特权在保护方式上应当完善的地方是，先取特权债权人应当先就债务人的动产受偿，只有动产不足时，才能从其不动产中受偿。此外，先取特权债权人在行使代位权后，立法上应明确先取特权债权人可以从第三人返还的财产中直接受偿。同时，要明确规定先取特权优先权与其他优先权冲突时，先取特权优先权更优先。 2、关于优先购买权的完善方面 （1）明确优先购买权的类型及相关内容 在我国优先购买权的类型中，共有人的优先购买权可分为按份共有和共同共有人的优先购买权。股东优先购买权可分为有限责任公司、股份有限公司股东和中外合资企业股东的优先购买权三种。承租人的优先购买权应当包括租赁房屋的（公房和私房均可）优先购买权，小型租赁企业买卖的优先购买权和承租土地的使用权转让的优先购买权三种。“废除存在价值不大的典权”①。还有诸如地邻优先购买权，由于带有浓厚的封建色彩，不符合时代精神，因此也不应规定。 此外，对于优先购买权的性质、效力、行使、限制、期间、适用条件、当事人的权利义务等，都要作出具体的规定，便于司法机关在司法实践中操作和适用。 （2）明确规定通知义务及其法律后果 出卖人在出卖给第三人时，应把买卖的内容书面通知优先购买权人。出卖人不通知优先购买权人而把标的卖给第三人，优先购买权人可以请求法院宣告该买卖无效。优先购买权人在接到出卖人书面通知后，在法定时间没有作出购买的意思表示，视为放弃优先购买权。 （3）明确规定“同等条件”的含义 我国法律对“同等条件”未予明确界定。笔者认为，“同等条件”包含两个方面。一是积极条件，即一般指同等价格。二是消极条件，即法律限制的条件，如按照有关法律规定，城镇个人建住宅，建筑面积每人不得超过20平方米，如果承租人或共有人有上述情况的，就丧失优先购买权。 3、关于优先承包权的完善方面 优先承包权的完善方面，主要是完善优先承包权的实现方法，即赋予优先承包权人请求法院确认其与发包人形成发包人与第三人以同等条件为内容的承包合同关系。 4、关于优先受偿权的完善方面 （1）关于抵押权人与取得标的物第三人的关系方面，我国《担保法》应明确规定，抵押人转让抵押物给第三人的行为有效，但要有两个前提条件，一是抵押人在出卖时必须通知抵押权人，二是第三人必须把价款交给抵押权人，否则转让无效，抵押权人可以行使追及权。 （2）关于质权人、留置权人与未取得标的物第三人的关系，我国《担保法》应明确规定的债务人清偿债务前，债务人把标的物转让给第三人的，第三人不能取得对标的物的占有，也不能向质权人或留置权人提出交付质物或留置物的请求权。只有第三人向债务人支付了质权人或留置权人的价款后，才能取得对标的物的所有权。 （3）关于优先受偿权的保护范围方面，我国《担保法》应明确规定抵押权、质权和留置权三种债权的保护范围，包括利息部分，但利息部分应当办理登记，否则利息部分不具有优先权。如果登记中没有约定利率，要视情而定。若主合同有约定利率，只要不是高利，该约定利率就是担保债权。若主合同没有约定利率，从债权人催讨之日起，按法定利率计息，属于优先受偿范围。同时，利息优先受偿应有期间限制。 此外，在质权保护范围中，对于出质人要求质权人提存质物，只要不是质权人明显侵害出质人的权利，质权人的提存费用应属于质权保护的范围。 （4）关于优先受偿权的实现方法上，我国法律应明确规定同一抵押物上有数个抵押权的，处在最前面顺位的抵押权人，可以不经其他抵押权人同意而与抵押人协议移转抵押物所有权，但订立协议的抵押权人有通知其他抵押权人的义务，以便其他抵押权人监督抵押物折价是否合理，有无明显低于市场价格而可能损害其他抵押权人的利益。 在抵押物变卖时，我国《担保法》应规定以抵押人为变卖人或委托人，同时规定抵押人在变卖抵押物时，须有抵押权人与抵押人的变卖协议，并且买受人应当把价金交给抵押权人，没有变卖协议的，变卖无效。买受人没有把价金交给抵押权人，造成抵押权人不能优先受偿的，由抵押人和买受人负连带责任。
篇9：我国著作权合理使用的制度立法论文
我国著作权合理使用的制度立法论文
[摘要]我国现行的著作权合理使用制度立法模式较单一，并且尚未设定判断标准，列举的合理使用情形涵盖的范围较窄。司法实践中法院会运用自由裁量权判断合理使用之构成，因判断标准的不尽相同导致审判结果不确定及不可预测。立法上的不足，在一定程度上阻碍了著作权合理使用制度的有效运行。文章认为，第三次《著作权法》的修改应从我国国情出发，适当增加著作权合理使用的法定情形以平衡各方利益，并对合理使用制度进行修改，在坚持纳入“三步检验法”的同时还应明确规定其仅适用于兜底条款，以应对网络传播技术发展带来的挑战。
[关键词]《著作权法》修改；合理使用；完善建议
《著作权法》第三次修改工作备受社会各界关注。其中，合理使用制度的修改成为学界讨论的热点。著作权立法将“利益平衡”作为宗旨和价值目标，在利益平衡的过程中，合理使用制度扮演着重要的角色，关乎国家文化繁荣与社会发展的利益。但随着网络传播技术的快速发展，现行著作权法律体系下著作权人和其他使用人之间的利益格局也在不断改变，合理使用制度受到巨大冲击。第三次《著作权法修》改对合理使用制度应如何安排才能进一步发挥合理使用制度的利益平衡作用，有效解决著作权合理使用纠纷，值得探讨。
一、现行著作权合理使用制度的立法和司法现状
（一）立法现状
在没有著作权人许可，亦不用支付报酬的情况下，允许自由使用属于著作权人且已经发表的作品，即合理使用制度，在我国《著作权法》第2章第4节第32条，列举了12种权利限制例外的行为。现行合理使用制度立法，采用的是大陆法系国家几十年前在著作权法中制定的规则，详细例举例外的情形，但并没有纳入《伯尔尼公约》提供的“三步检验法”，①也没有仿照《美国著作权法》第107条，设定合理使用的判断标准。早期该种立法模式为司法实践指明了适用范围，有利于遏制合理使用制度的滥用。但随着我国著作权的发展，该立法模式的滞后性也随之凸显，一些新增的“合理使用”行为无法可依，被划入侵权行为之列。
（二）司法现状
透过我国最近的一些涉及合理使用的案例，发现各法院在对《著作权法》第22条适用上态度的迥异，至于以何种标准判断某种行为是否构成合理使用，也没有统一的答案。审判标准缺乏一致性造成了案件的裁判结果较难预测。1.对《著作权法》第22条的严格解释不同在何连红与王德埙等著作权纠纷案中，②法院认为根据《著作权法》第22条，被上诉人的行为“适当引用他人已经发表的作品”的合理使用情形，故未要求引用者核实作者姓名，因此对上诉人的上诉理由不予支持。在王巨贤与绍兴市水利局其他著作权权属侵权纠纷一案中，③浙江省高级人民法院亦对《著作权法》第22条第（10）项的规定作严格解释，认为被告绍兴市水利局使用原告作品却未指明作者姓名，不符合合理使用的要求，从而撤销了浙江省绍兴市中级人民法院的初审判决。2.突破《著作权法》第22条规定的12种例外情形尽管我国的传统理解是根据《著作权法》第22条列举的例外情形严格判定是否构成合理使用，但对于实践中新出现的“合理使用”情形，在无法可依的情况下，一些法院会大胆尝试，借鉴美国合理使用模式的判断标准，突破现行法律规定。在北影录音录像公司诉北京电影学院著作权侵权纠纷案中，④被告根据《著作权法》第22条第1款第6项列举的“为学校课堂教学”的例外提出合理使用抗辩。法院经审理认为，被告出于教学目的组织学生摄制毕业电影作品，并且在作品摄制完成后，没有发行放映，符合法律规定的'“合理使用”情形。在该案中，法院采用美国《版权法》第107条所列的第一个因素“使用的目的”为判断标准对该案加以分析。该分析已经突破了《著作权法》第22条第1款第6项规定的“翻译或者少量复制”行为，即将该案中出于课堂教学目的的摄制行为作为一种新的合理使用形式。
二、现行著作权合理使用制度的不足
从立法精神上看，创设著作权合理使用制度的目的在于利益平衡，以促进我国文化的繁荣发展。然而，从我国司法实践来看，其立法本意难以彰显。
（一）立法模式单一
我国著作权合理使用制度采用的是“列举式”的规定办法，列举了12种合理使用情形。虽然此种立法模式有相对明确性，可保证部分案件“同案同判”，便于社会公众知晓，但对于12种情形之外的作品使用行为，严格按照法律规定，容易造成侵权，有违合理使用制度的立法精神。立法模式单一，导致法律条文僵硬，长此以往，一些新生的符合立法本意的行为会因为法律规定的滞后性而被遏制，著作权利益失衡将违背立法本意，阻碍作品成果的传播。
（二）缺乏判断标准
前文分析的案件裁判表明，因为法律规定存在的不足，缺乏原则性指引，在合理使用案件中，各法院没有形成一致的判定标准，多重判断标准的交错混用加剧了“合理使用”标准解释的混乱局面。对司法者而言，将有可能造成自由裁量权行使不当，法院审判人员之间若存在分歧，当事人将难以预知自己的行为后果，损害立法的权威。因此，我国现行《著作权法》中，尚未设定合理使用的判断标准，在一定程度上直接影响了该制度的有效运行。
（三）列举的合理使用情形涵盖范围过窄
目前，我国著作权在理论和实践方面还不能像英美法系的国家那样完善，同时，我国著作权法的发展所面对的困难远大于英美法系的国家。其中的原因很多，如我国各个地区的经济发展不平衡、行为人的使用行为千差万别，列举不到之处都有可能导致一些符合立法本意的使用行为被划入侵权之列。我国现行著作权合理使用制度，列举的合理使用情形涵盖的范围过窄，不符合我国国情。
三、合理使用的主要立法模式及其利弊
通过分析各个国家的合理使用制度立法，各国主要采用两种立法模式。一种是以美国为代表的开放式，另一种是以英国为代表的公平交易模式。从运行效果来看，这三种立法模式各有利弊。
（一）以美国为代表的开放式
美国的合理使用制度，集中体现于《美国著作权法》第107条。该条款在列明法定“合理使用”类型后，还明确规定在判断某种行为是否构成合理使用时必须考虑但又不局限于四大因素：一是该使用对于市场的影响；二是作品的性质；三是使用的目的和性质；四是被使用部分的数量和质量。美国法官在审理一般的涉及合理使用的著作权纠纷案件时，综合运用“四因素分析法”即可认定合理使用抗辩是否成立。在疑难、复杂案件中，通过观察美国合理使用制度的运行情况进行裁判，该种立法模式的优势在于具有更强的灵活性，从而更能适应科学技术的发展。但其弊端在于法官可以行使的自由裁量权空间过大，导致当事人的事前预测与实际结果偏差较大，导致一些使用者不敢充分利用合理使用制度。所以从实际运行的效果来看，美国式合理使用给社会公众所带来的好处，仍然有一定的差距。
（二）以英国为代表的公平交易模式
以英国为代表的普通法系及欧洲大陆法系国家的公平交易模式，虽然法律渊源不同，但内容却不谋而合，均为“例外法定主义”，以明文列举的方式列明各种版权例外的情形。⑤此外，将“三步检验法”作为判断合理使用的条件。该种立法模式的优势在于更具有确定性，当然也因为过于僵化、无法适应科学技术的发展趋势而饱受争议。在某项使用行为不符合法律规定的情形时，法官可能在著作权制度以外的法律中寻找依据，以求平衡法律的灵活性与可预见性。
四、对我国著作权合理使用制度的完善建议
（一）适当增加合理使用的法定情形
与前两次《著作权法》修订不同的是，第三次修改是我国为适应国家文化发展的主动选择，即从应变到求变，因此，可以更多考虑到我国的实际需求。从理论层面到实践方面，我国著作权的发展，跟英美法系国家相比还存在较大的差距，在对域外先进制度进行引进、借鉴时，应当基于我国现状。由于我国法官在著作权纠纷案件中司法经验不足，且各地区发展不平衡，同时，我国作为成文法国家，不存在判例规则，法律明文列举的合理使用情形过少，因此在具体案件中可能会给法官造成困扰，增加不必要的审判时间，甚至导致“同案异判”的现象发生。将其他国家、地区和我国司法实践中基本形成共识的、出现频率高的“合理使用”行为，适当明确列举为法定合理使用情形，可在一定程度上避免同案不同判。此外，法律明文列举更多的法定合理使用情形，有利于节约审判资源，减少不必要的审判时间，还可以避免其他因素的干扰，保证裁判的公正性。
（二）“三步检验法”应仅适用于兜底条款
国内有研究认为《著作权法》送审稿第43条新增的“三步检验法”规则是错误的嫁接，⑦使原本列举的权利限制情形的存在失去了意义，这将会使合理使用制度变得闭合，不利于作者以外的其他使用者理解法律条文，在使用作品时因害怕而犹豫不决，造成不必要的浪费。为解决这一不足，可立法规定三步检验法仅适用于兜底条款。因为合理使用条款所列举的情形是司法实践中已经形成共识的从而被立法所确认的“合理使用”行为，因此不用审理法官可另行根据“三步检验法”行使自由裁量权。如此，就能保证原本列举的权利限制情形不失其存在的意义，从而增强法律的实践操作性。虽然在域外著作权立法中，尚未存在仅将“三步检验法”适用于兜底条款的规定，但正如国家知识产权局局长申长雨在回答记者关于“建设知识产权强国”的话题时所言，“知识产权强国建设，离不开中国自己的国情”，是“理论创新”。笔者认为，法律的修改，从我国国情出发，符合现实需求，能最大限度发挥合理使用制度的价值，突破常规的理论创新是可取的。当然，“三步检验法”是法律将某种使用行为列举为法定合理使用情形的前提，这一点是不能改变的。
五、结语
在由应变到求变的修订背景下，学界从不同角度为我国著作权法合理使用制度的完善提出自己的建议。本文结合案例分析梳理，指出我国现行合理使用制度因未设定诸如“三步检验法”判定标准等原因，加之我国法官在著作权纠纷案件方面司法经验不足，各法院采用各不相同的判断标准，导致我国合理使用案件的结果较难预测。本次《著作权法》修改应立足国情，从本国利益出发，适当增加合理使用的法定情形。此外，笔者认为可通过立法规定三步检验法仅适用于兜底条款。
注释
①“三步检验法”源自于《伯尔尼公约》，其内涵为：仅限于在特殊情况下使用作品、与作品的正常使用无碍、没有不当影响著作权权利持有人的合法利益，才构成合理使用。
②参见何连红与王德埙等著作权纠纷案，贵州省高级人民法院〔〕黔高民三终字第19号判决书。
③参见王巨贤与绍兴市水利局其他著作权权属侵权纠纷案，浙江省高级人民法院〔〕浙民再字第21号民事判决。
④参见北影录音录像公司与北京电影学院著作权纠纷案,北京市海淀区人民法院〔1995〕海民初字第963号判决书。
⑤宋海燕.从各国地区版权法合理使用制度的法律实践看中国版权法下的合理使用制度―――Google图书馆计划案引发的思考[J].知识产权法研究，，（1）：92。
⑥李琛.论我国著作权法修订中“合理使用”的立法技术[J].知识产权，2013，（1）：15。
⑦苟红丽.网络环境下著作权个人合理使用的法律问题研究[D].广东：华南理工大学.。
篇10：改革我国行政立法程序制度的思考论文
关于改革我国行政立法程序制度的思考论文
一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规（含规章）制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。
二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。
加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的.审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。
三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益；执行法规可能产生的成本以及谁负担；法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。
四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政
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篇11：保安处分制度与我国刑法的立法完善
保安处分制度与我国刑法的立法完善
保安处分制度是近代刑罚改革的产物,是对传统刑罚制度的.革新.作为刑罚制度的一个补充手段,保安处分与刑罚密切配合,为预防犯罪、维护社会安全发挥着无可替代的作用.我国现行的法律、法规中存在着一些与西方保安处分制度性质近似的保安措施,但实践中却存在着大量严重侵犯公民权利的现象,因而将保安措施纳入我国的刑法体系并将其立法化、规范化,是解决这些问题的重要途径.
作 者：张彦华 Zhang Yan-hua 作者单位：中共郑州市委党校,现代科技教研室,河南,郑州,450007 刊 名：中共郑州市委党校学报 英文刊名：JOURNAL OF THE PAPTY SCHOOL OF CPC ZHENGZHOU MUNICIPAL COMMITTEE 年，卷(期)： “”(6) 分类号：B920.0 关键词：保安处分 立法完善 刑法体系篇12：试论我国不动产物权登记制度的立法完善
试论我国不动产物权登记制度的立法完善
不动产物权登记是不动产物权变动的公示形式，也是各国物权立法的重要内容。由于不动产登记制度影响交易安全和社会财产秩序甚大，现代各国莫不对之重视有加。我国目前尚没有制定物权法，也没有制定不动产物权登记法，这使我国不动产物权登记制度存在许多不完善的地方。本文拟通过对不动产物权登记制度基本理论的探讨，以及对我国当前不动产物权登记制度存在的问题的分析，提出完善我国不动产物权登记制度的设想，以裨于我国不动产物权登记制……一．不动产物权登记制度的基本理论。
1、不动产物权登记制度的法律意义。
不动产物权登记是指土地及其它定着物之所有权和他物权的取得、丧失与变更，依法定程序记载于有关专职机关掌管的专门薄册上，它是不动产物权变动的公示形式。物权公示是物权法的一项重要原则，是指物权享有与变动的可取信于公众的外部表现形式。根据现代各国物权法的规定，物权变动的公示方法，不动产物权以登记，即物权变更登记，为物权变动的公示方法；动产以交付，即占有的移转，为物权变动的公示方法。物权以登物权变动之所以要公示，是由物权的性质决定的。物权是一种绝对权、对世权，具有绝对排他性效力，对物权人的物权，任何人都负有不得侵犯和不得干涉、妨碍的义务，但如果不能从其外部察悉物权变动的征象，则会给第三人造成难以预测的损害，直接威胁交易安全。物权公示就是要使物权具有可识别性，通过公示使物权法律关系得以公开透明，使当事人及第三人直接从外部就可以知悉物权的存在及其现状，其目的就是要维护物的占有秩序和交易安全，保护善意第三人的利益。
2、不动产物权登记的性质及登记机关
不动产登记的性质，依我国学者之通说，属于一种行政行为，它体现的是国家行政权力机关对不动产物权合理干预，目的是为了明晰各种不动产物权，依法保护物权人的合法权益。
关于不动产物权登记之主办机关，现代各国和地区做法不尽一致，但主要做法有二：一是由司法机关主办。二是由隶属政府的专门的不动产登记局或“地政事务所”主办。如日本的不动产物权登记为法务局、地方法务局、支局及派出所，在瑞士则为各洲地方法院，在德国为地方法院中设立的“土地登记局”，在英国，统一管理城乡土地权属的登记机构是“政府土地登记局”。
关于登记机关的职责，综合民办各国的立法例，主要有三种做法：
一是登记采形式审查主义。登记机关对不动产物权登记申请，只进行形式上的审查，倘若申请登记所提出的书件完备，即依照契据所载的内容，予以登记。至于契据所载权利事项，在实质上是否存在，有无瑕疵，则不过问，登记机关也不承担错误登记的责任。
二是登记采实质审查主义。即登记机关对于登记之申请，除须审查登记书件是否完备外，对于不动产物权变动的原因与事实是否相符，有无瑕疵，也须详加审查，经确定后方予登记。如果登记有错误、遗漏、虚伪，而致权利人于损害时，受害人得请求国家赔偿，但登记机关本身不予赔偿。
三是任意登记主义。对于不动产物权变动不作强制要求，但是一经登记，则登记具有不可推翻之效力，如登记有错误、虚伪、遗漏而致真正权利人受损害时，登记机关则负损害赔偿之责。
3、不动产物权登记的法律效力。
不动产物权登记的法律效力，世界各国民法有以下几种不同的立法例：
一是登记对抗主义。认为不动产物登记并非不动产物权变动的必须程序。不动产物权的变动依当事人的意思表示而发生法律效力，但非登记不能对抗第三人。法国、日本等国采此立法例。
二是登记要件主义。认为登记是不动产物权变动的要件，不动产物权变动除了当事人之间的合意外，还要进行登记，非经登记不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也不发生法律效力。德国等国采此立法例。
三是地券交付主义。又称托伦斯登记制，该制度采任意登记制，不强制一切土地都必须申请所有权他项权利登记。但如申请不动产物权登记，则登记是不动产物权变动的生效要件。
另外，对不动产物权登记的效力，多数国家及地区还根据登记原因的不同而赋予登记不同的效力。
一是依当事人的民事法律行为而变动不动产物权者，非经登记不生效力。这里所说的民事法律行为包括买卖、赠与、互易及在不动产上设定物权的行为。“非登记不生效力”是指只有当事人的法律行为与国家专职机关的登记行为相结合，才能实际发生物权变动的法律效果。
二是依法律行为以外的法律事实而取得物权者，不以登记为生效要件，如因继承、没收、征收、法院判决、强制执行、土地回复、附和、房屋新建等原因而取得物权者，均不以登记为物权变动的生效要件。但是出于维护交易安全的考虑，各国和地区的民法同时规定，此等场合，物权人在登记以前，不得处分已取得的物权。
二、我国不动产物权登记制度的`现状及其存在的问题。
我国迄今尚未制定物权法，也没颁布专门的不动产登记法，有关不动产物权登记的规定主要散见于各项单行民事法律法规及一些司法解释，不动产物权登记制度尚未在中国得到系统地建立，而且现行法规中的有关制度基本上说不上完全是民法物权法意义上的制度。其存在的主要问题有：
1、登记的法律依据不统一。不动产物权登记，通行的做法，实质上依据一国民法典之有关规定，程序上则依据专门制定的不动产登记法。而我国不动产物权登记的法律依据主要是单行民事法律、法规，如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局颁行的《土地登记规则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，政出多门。
2、登记机关不统一。根据不动产物权类型的不同，我国的不动产物权登记分为土地物权登记、房屋物权登记、矿产物权登记、水权登记、渔权登记和林权登记，相应地，我国不动产物权登记的机关也有六家之多，分别是国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政管理机关、渔政管理机关以及林业管理机关。登记机关不统一，损害了登记制度的基础权威。
3、登记效力不区分不动产物权变动的原因。如前所述，世界上多数国家和地区大都根据登记原因之不同而分别赋予登记以不同的效力，而我国现行法不区别不动产物权变动的原因，而一律规定非经登记不生物权变动的效力。如1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定，凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的，其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定，均为无效。这一规定，是与我国《继承法》的规定明显相违的。按照我国《继承法》第二条的规定，继承人从被继承人死亡时起即取得被继承人遗产房屋的所有权，而不是继承人于房管部门进行变更登记后才取得遗产房屋的所有权。又如，1987年的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第10条规定：“新建房屋，应于竣工后三个月内申请办理所有权登记”。问题是，如果建房人在办理登记后才能新建房屋的所有权，那么在这三个月内新建房屋的所有权归谁所有，就很难作出合理的解释了。
4、绝对化的登记要件主义。对于不动产物权登记的效力，我国立法一向采纳登记要件主义，如1983年的《城市私有房屋管理条例》、1987年城乡建设环境保护部制订的《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《土地管理法》，以及《土地管理法实施细则》
等对此都作了明确规定。根据我国学者的一般看法，不动产所有权的取得、消灭和变更，非经登记，不能产生法律效力。我国司法审判实践对不动产物权特别是房屋所有权的确认原则上也以登记为准。我国现行立法也安全采纳了登记要件主义。登记要件主义立法，有利于保护原所有人的利益，并因增强登记效力而有利于强化国家对不动产的管理。但是，绝对适用此原则又难免存在不合理现象。在房屋买卖中，如果将登记要件主义绝对化，对因各种原因未登记的交易一概宣布无效，就会诸如不利于保护善意一方当事人、冲击现有财产秩序等问题。
5、把登记作为不动产物权移转合同生效的要件，混淆了物权变动和债权变动。我国担保法第41条规定：“抵押合同自抵押登记之日起生效”。根据此条规定，不动产抵押合同必须登记才能生效。同样，我国现行行政法规和司法解释还规定房屋买卖合同须经登记方能生效，如1990年最高人民法院《关于私房买卖的一般应以产权转移登记为准的复函》规定：“签订房屋买卖协议以后，提出解除买卖协议，末办理产权转移登记手续，应认为该民事法律行为依法尚未成立。一方翻悔是允许的”。
显然，现行法律和司法解释的上述规定不适当地扩大了登记的效力范围，把登记作为不动产物权移转合同的生效要件，误解了登记制度属性，混淆了物权变动和债权变动。不动产物权移转合同，是以移转不动产物权为内容的债权合同，属诺成性合同，该合同只要具备书面形式、主体适格、意思表示真实、不违反法律或社会公共利益的生效要件，便在订约当事人之间发生法律效力，即发生债权的变动，当事人开始享有债权法上的请求权。依据合同的规定，不动产物权的出卖人有义务转移不动产物权，其在法定期限内应协同买受人前往登记机关办理物权变动登记手续，而买受人则有义务向出卖人支付价款，并有权请求出卖人交付不动产、及时与自己前往登记机关进行登记。不动产物权变动仅是不动产物权移转债权合同履行效力所致，不动产物权登记也是合同的履行行为，其法律效力是发生不动产物权的变动，本质上并不影响合同的效力判断。因此，没有进行不动产物权登记，只是未能发生物权变动，而不能否认有效成立的合同的效力。
三、我国不动产物权登记制度的立法完善。
如上所述，目前我国的不动产物权登记制度已不能满足不动产市场的发展对登记职能的要求，亟待完善，笔者以为，应从以下几个方面对我国不动产物权登记制度予以立法完善：
1、通过物权立法，统一不动产物权登记的法律依据，消除目前“政出多门”、“各自为政”的不正常现象。
2、制定不动产登记法，规定不动产物权登记机关的组成、登记工作人员的资格，以及登记程序等，从程序上完善不动产物权登记制度。
3、统一不动产物权登记机关。不动产物权民登记，是维系现代财产秩序非常重要的一环，具有技术性、专业性的特点，只有由专门机关专司其职，才能收到事半功倍的效果。因此建议设立专门的不动产物权登记机关，统一管辖不动产物权登记工作。
4、登记机关对不动产物权登记申请，实行实质审查主义，以确定登记内容的真实性。登记机关因自己过错造成登记错误，给当事人造成重大损害的，应负赔偿现任。
5、在登记的效力上，区别不动产物权变动的原因，规定不同的效力。对于法律行为取得、设立、丧失及变更不动产物权的，实行登记生效主义，非经登记，不生不动产物权变动的效力；对于因非法律行为取得、设立、丧失及变更不动产物权的，则不以登记为生效要件，但在登记之前不得处分已取得的不动产物权，理由如前所述，在此不再累述。
6、明确登记的物权制度属性，正确区分不动产物权移转合同的生效要件和物权变动的生效要件。如前所述，登记只是不动产物权变动的生效要件，而不是不动产物权移转合同的生效要件。对于依法生效的不动产移转合同，不登记则不生物权变动的效力，同时也不能对抗善意第三人。因此，建议将来在制定物权法时，应规定如果当事人未就不动产物权的转移及时办理登记手续的，只要合同合法有效，应当允许当事人继续补办登记；如果出卖人违反合同规定，“一物二卖”，并办理了不动产物权变动登记的，买受人则不能要求继续补办登记，但可以要求出卖人承担违约责任。
篇13：浅析我国未成年人犯罪刑事责任制度存在的问题及立法完善
浅析我国未成年人犯罪刑事责任制度存在的问题及立法完善
摘 要：未成年人犯罪作为世界“三大公害”之一，对社会发展有着非常严重的阻碍作用，如何有效遏制未成年人犯罪是当前刑法学研究的重要课题。犯罪和刑事责任关系密切，源于未成年人与成年人在体质、智力等方面的差别，在刑事责任方面也应该区别对待，应该在刑法典中设立有关未成年人犯罪刑事责任的专章，减轻对未成年人犯罪的惩罚力度。
关键词：未成年人 刑事责任 犯罪
未成年人犯罪由来已久，但是真正成为刑法学研究的重点则开始于二战之后。二战之后，西方青少年犯罪问题日益严重，数量急剧上升，逐步演变为一个国际性的社会问题。20世纪80年代，我国未成年人犯罪问题日益成为社会关注的对象，犯罪动机、犯罪性质、犯罪形式都出现了新变化。针对日益严重的犯罪问题，未成年人犯罪问题成为刑法学的研究重点。
一、未成年人犯罪形式责任的理论阐释
(1)未年人犯罪的内涵及特点
未成年人犯罪不仅是一种法律概念，同时也是一种法律现象，源于不同国家差异化的社会条件和文化背景，法律的未成年人犯罪的界定是有所不同的。而从年龄角度来界定，未成年犯罪就指的是已满14周岁而不满18周岁的人实施了犯罪行为。在我国刑法理论界，未成年人犯罪可以分为广义和狭义两种。广义层面的未成年人犯罪包括两个方面，一种是一般意义上的未成年犯罪，另一种是未成年人不良行为和刑事违法行为;狭义层面的未成年人犯罪主要就是指违法了刑事法律并且受到了刑法制裁的行为。
(2)未成年人犯罪的特点
未成年人不同于成年人，他们辨别能力差、是非模糊、易于感情用事，很容易走上犯罪的道路，其犯罪特点主要体现在以下几个方面：
第一，多样性。一直以来，财产犯罪、暴力犯罪、性犯罪等都是未成年人犯罪的主要类型，随着市场经济的发展和价值多元化的影响，偷盗、抢劫、伤害等传统犯罪呈现不断上升的趋势。与此同时，招摇撞骗、贩卖毒、故意毁坏财物、非法拘禁、侮辱等案件未成年人也有所涉足，犯罪呈现多样化的特点。
第二，过渡性。未成年人正处于从童年到成年的过渡时期，其人格发展、价值观还处于一种从不稳定到稳定的趋势，通常情况下，未成年人此时的犯罪倾向主要有两种模式：自我避免走向犯罪和形成了稳定的犯罪人格和犯罪心理。所以说，基于未成年人的过渡性特征，慎用刑法来规制未成年人犯罪。
第三，团伙性。由于受到家庭等因素的影响，很多未成年人很少或者不愿意和父母交流，而总是和一些性别类似、年龄相仿的未成年人“混”在一起，形成小团体，他们的行动和想法能够更多的得到认同和实现，也容易受到他们的支持和肯定，久而久之就会形成危险性的、带有犯罪特征的团伙。
第四，模仿性。未成年人由于辨别是非的能力较弱，心智尚未发育成熟，不自然的就会去模仿他们不能认识到的错误行为，例如：他们会模仿网络游戏中的杀人情节、会模仿小说电影中的犯罪行为。
二、我国未成年人犯罪刑事责任制度存在的问题
(1)法律法规不完善
首先，有关法律缺乏内在的联系。在我国，关于未成年人犯罪的刑事司法制度在许多法律中都得到过体现，但是真正关于未成年人违法犯罪的条文主要体现在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《监狱法》等法律法规中，他们相互之间缺乏必要的内在联系。
其次，法律规范的可操作性不强。我国始终关注未成年人的成长，为了有效预防未成年人犯罪，逐步形成了一系列有助于遏制未成年人犯罪的方针。但是，具体的立法和司法解释规定相对模糊，可操作性不强。再加上我国法律对未成年人不起诉条件、起诉条件都没有系统的规定，所以造成了未成年人犯罪相关的不起诉案件比率很低。
(2)刑罚措施不规范
首先，主刑内容不完善。通常情况下，主刑包括拘役、管制、有期徒刑、无期徒刑和死刑等几个方面。但是，在针对未成年人犯罪界定中，司法实践对主刑措施的实施还存在缺陷。例如：对未成年人管制的刑期过长、管制刑的具体规范不细致，不仅影响了未成年人的健康成长，同时也容易造成一系列的社会问题。
其次，附加刑存在缺陷。一是罚金的缺陷，笔者认为对未成年人犯罪来说要实行严格条件适用罚金刑，二是在剥夺了政治权利层面的缺陷。其实，对于未成年人而言，他们并不享有过多的政治权利，对其权利进行剥夺，没有起到很大的实际效用，并且还容易造成对未成年人自尊心的打击，不利于未成年人的健康成长。
再次，刑罚制度执行存在缺陷。在刑罚执行制度上存在的问题主要体现在缓刑、减刑等两个方面。在缓刑方面没有把成年犯和未成年犯区分开来，很难体现对未成年人犯罪的从宽处理，不利于未成年人的基本权益，同时，在减刑方面未成年人和成年人的标准也是不同的，这样就不利于对未成年人进行改造，容易使其重新走向犯罪。
(3)刑事立法不完善
首先，刑事立法方式分散。由于受到多因素的影响，我国未成年人犯罪的刑事立法一直采取分散式立法的模式。分散式立法模式具有易于操作的优点，然而，从实现未成年人犯罪刑事立法的层面看，其存在一定的不足之处：其一，受到普通刑法条文的限制，一些未成年人犯罪的规定在分散式立法模式中往往无处安置;其二，分散的立法体系容易造成刑事立法功能发挥不充分。
其次，刑事立法内容不完善。在我国，尽管对未成年人犯罪的立法非常重视对未成年人的保护，强调宽严结合，但是内容界定上还不够完善。第一，无期徒刑仍然适用。未成年人易于改造，可塑性大，如果适用无期徒刑，很容易影响对未成年人的改造;第二，非刑罚处置内容较少，这样就不利于对未成年人的保护，很难提高教育的效果;第三，在对未成年进行刑罚界定的时候，没有放宽减刑、假释、缓刑等方面的条件。
再次，立法缺乏一定的科学性。一方面，在未成年人犯罪范围方面界定不合理;另一方面，对未成年犯罪进行罚金不尽合理。
【检视我国立法准备制度的构成】相关文章：
3.我国根本文化制度
4.我国的政党制度
9.我国的政党制度是
10.立法建议书
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