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论公立高校银行贷款的政策性特征

2022-09-26 08:30:58 收藏本文下载本文

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论公立高校银行贷款的政策性特征

篇1：论公立高校银行贷款的政策性特征

论公立高校银行贷款的政策性特征

李文江

政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。

一、政策性银行和公立高校同系公法人

（一）对公法人的认识

所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（UniversitasPersonarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显，但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。

公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。

主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：

一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。

二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。

三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。

四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。

五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。

六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。

笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。

公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。

（二）我国政策性银行属于公法人

我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：

第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；它具有一定的.独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。

第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。

第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。

政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：

第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。

第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。

第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。

政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。

（三）公立高校也属于公法人

公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。

公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。

高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Publiccorporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（lesetablissemntspublics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。

这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。

二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性

（一）政策性银行的公益性目标产生的依据和功能

首先，从政策性银行产生依据看。凯恩斯认为，社会总需求和总供给要达到均衡，放任自流是不可能实现的。国家必须对整个经济体系进行控制和调节，才能实现“充分就业”，才能使全社会的经济活动正常运转。因此，国家具有调节总需求和总供给达到均衡的作用，而国家实现这个均衡的手段主要是财政政策和金融政策。在市场经济条件下，市场机制作用明显，资金必然流向高收益地区，相对落后地区的企业和项目就难以得到资金支持，势必出现发展不均衡和分配不合理。正如美国著名经济学家斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》一书中指出：市场是不完美的，单纯依靠市场机制无法达到资源的最优配置，需要政府对经济进行干预，间接参与经济活动。从信息经济学的研究来看，由于交易主体之间存在着信息不对称，极易产生“逆向选择”和“道德风险”。所谓“逆向选择”是指由于信息不全面，卖者选择了信誉或条件不好的买者，如银行由于调查不充分，选择了不合格的借款人发放贷款。“道德风险”则是指买者在取得货物后不履行义务，如借款人故意不如期还本付息。为弥补市场缺陷，政策性银行应运而生。这一方面弥补法规、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通过“溢出效应”带动和引导资金流向，借助政

府力量减轻信用风险。目前，理论界对政策性银行产生的理论依据存在如下论点：

一是弥补市场缺陷的需要。市场机制是最具活力的经济运行机制，但其完全有效性只有在严格的假设条件下才能成立。因为市场具有自发性、盲目性、滞后性，不能保持产业结构的合理和供求关系的平衡。所以，单靠市场不能实现资源的优化配置和经济的协调发展，需要利用政府这只“看不见的手”来调控市场的失灵和缺陷。

二是贯彻国家政策，解决现实问题。一个国家的经济发展，基础设施、基础产业的发展是前提条件，但这些领域是社会效益好、经济效益差，商业银行不愿涉足，只有依靠政策性银行。

三是经济落后国家加速发展的需要。发展中国家大多面临两大障碍，市场发育不健全和基础设施、基础产业落后。要解决这两个问题，单靠市场不够，需要政府适当参与经济活动。政策性金融是典型的财政投融资，具有准财政属性，是财政政策的延伸。政策性金融是有助于弥补体制落后和市场失灵、维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式，政策性银行是由政府设立的银行类金融机构，其主要任务是贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策性投融资活动，为政府发展经济，进行宏观经济调控和促进社会进步服务，在经营上不以盈利为最终目标。政策性金融与商业金融有完全不同的目标和范围。政策性金融就是要把政府信用运用于市场，发挥政府和市场两个优势；就是要用好用活政府信用，促进经济发展和制度建设，将融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展、体制建设和市场建设。

其次，从政策性银行的功能看，主要表现在三个方面：第一，公平分配功能。在市场经济条件下，社会实业资本和商业信贷资金受投资经济效益影响，无法公平地分配社会资源。如我国东西差异的解决，就需要政策性银行把国家的产业政策和区域经济政策结合起来，利用政策性投资的乘数效应，弥补中西部经济发展的资金缺口，促进国家经济协调发展。第二，示范和诱导功能。政策性金融体现了政府重点扶持意向和长期发展目标，一定程度上降低了投资领域的信贷风险。如开发性金融作为政策性金融的深化和发展，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融为政府拥有、赋权经营，具有国家信用，体现政府意志，把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来。开发性金融的活力来自于政府赋权的法定国家信用，通过把政府信用、政府协调与市场原理相结合，充分运用国家信用的高能量，在政府与市场之间架起了桥梁和纽带，不断在体制建设和完善市场方面发挥独特作用，防止和抑制寻租行为，弥补市场失灵和缺损。开发性金融不是商业金融，一般情况下不会直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场介入，用资金和体制建设来带动市场的发展。开发性金融的特征是，只要有市场缺损、法人等制度缺损，而又有光明市场前景的投融资领域，能够进行制度建设的、以整合体制资源取得盈利的，就都是开发性金融的领域。第三，异向配置资源功能。这一功能在资金运用上主要表现两点：一是弥补性，市场机制和价值规律所遗漏的非价格形式和低效益方面往往有着重大的社会效益，政策性银行的介入可以弥补资源配置的不足；二是调控性，商业银行的业务贴近市场，当市场失灵时，就需要政策性银行参与调控。这种异向配置资源的功能与政策性银行的特殊身份是相符的。

（二）公立高校的公益性目标

赋予公立高校公法人地位是两大法系许多国家的共同特点或发展趋势。究其原因，正是基于公立高等学校是依公法设立，行使一定的公权力，为公益目的存在，但又具有不同于行政机关特征的特殊的行政组织。这种地位，既满足了国家履行高等教育职能的需要，保证了高校的公益性，又能够使高等学校避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会的赞助。同时也有助于司法机关对高等学校进行必要的监督。我国高校与国外公立高校具有类似的特征：高校由国家举办并经国家批准设立，都具有独立的管理机构和法律人格，都需要独立承担法律责任；高校开展活动应当以公益为目的；高校行使着部分公共权力；高校又受公共权力的控制程度较大。

三、公立高校的基础产业地位成为政策性银行的主要支持对象

基础设施、基础产业都是政策性银行的主要业务领域。而我国公立高校很早就被国家确立为重要基础产业。江泽民同志在第三次全国教育工作会议上的讲话中指出：“切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，摆到优先发展的战略重点地位。”指明了教育发展的方向，确立了教育在社会经济发展中的重要战略地位，同时也赋予教育新的历史使命。朱F基同志也明确指出：“要进一步解放思想，发展教育产业”。当前，尽管关于“教育产业化”、“教育市场化"、“教育商品化”等提法遭到非议，但“发展教育产业”已为大家所认同。

根据人力资本理论，教育投资可以促进国民经济增长。以往，人们将教育作为消费性事业来发展，是由政府提供的一种大家都可以消费的福利。但是现在人们逐步认识到，教育是公益性的事业，但也是一种产业，而且不仅只是一种广义的产业（广义的教育产业，是指根据1985年国家统计局提出的中国三次产业划分的意见，教育属于第三产业），教育还是一种实实在在的产业。所谓教育产业，是指办学既要遵循教育规律，也要遵循经济规律，运用产业发展规律来办教育，发挥市场作用对教育资源进行合理配置；教育的投入要讲求经济效益，要计算教育成本；学校为社会和个人提供了教育服务，应当适当获取合理的报偿（指非义务教育）；教育管理需要加强质量、效率、竞争观念，提高办学效益。

从产业经济的观点看，教育作为一种以高知识技能为特征的产业，有必要，也有可能进入市场。教育产业虽然与其他产业相比具有其特殊性，但其产业属性仍十分明显。对于一项产业来说，其普遍性的特征是生产性、服务性、经营性和效益性。高等教育阶段，具备了上述特性。

教育产业的发展是一个长期的过程，而且资金需要量较大。政策性银行贷款不同于一般商业银行，贷款期限较长，授信额度也较大。高校申请政策性银行贷款，其还款期限要长于商业银行贷款，还本付息压力也要小于商业银行贷款。一直以来，对国家重点扶持的基础设施建设项目发放贷款是政策性银行重要的开发项目。政策性银行应该集中好资金，增加对高等院校基础设施发放贷款。一方面，由于财政资金长期满足不了高校的发展需要，高校投资欠债较多。因此，政策性银行在提供基础设施贷款时，要考虑的是既有教学基础设施建设的资金安排，又有改善学生和教职工生活条件等方面资金的计划；既有科研方面的风险投资需要，又要为校办企业和后勤集团提供资金保障等等。另一方面，国家开发银行在提供资金支持时，也要按照轻重缓急，优先选择制约高校发展的“瓶颈”项目，如教学楼、图书馆、学生宿舍楼改、扩建等作为支持对象。解决了这些问题，就会对扩大高校的招生规模起到显着的乘数效应。在资金投量上，应按照国家社会经济发展情况和高校发展规划进行适度投放。

四、公立高校使用政策性银行贷款的现实可行性

国家开发银行作为我国政府的开发性金融机构，可以依托自身的政府背景、资金实力、项目开发能力，对高校提供贷款。国家开发银行对高校提供贷款将是中国教育、政策性银行发展史上的重要事件，它对我国的教育、科技以及经济等多方面的发展将产生深远的影响。首先，它能够缓解和部分消除教育投入不足的状况。国家开发银行可凭借它雄厚的金融实力加大对教育的投资额度，解决高等院校在基础设施建设方面存在的巨大资金缺口，进一步发展高等教育，广泛提高我国人口素质。其次，它有助于我国教育质量的提高。国家开发银行的资金注入将大大改善学校的办学条件和师资力量，这为实现高等教育大众化的目标提供了必要的条件。其三，促进产学研一体化。长期以来，国家开发银行就重视对高科技项目的支持，高等院校又正是我国从事高科技项目研究的主力军。国家开发银行对高等院校的支持将有助于科技开发并提高科研成果转让率，避免智力资源和科技资源的浪费，真正体现教育对经济的促进作用。其四，有利于化解公立高校商业银行贷款问题，降低商业银行和公立高校的贷款风险。

政策性银行贷款的财政性金融要求，这就使公立高校贷款成为可能。公立高校在商业银行贷款的主要障碍是缺少合法担保和抵押。()因为，商业银行遵照担保法规定地方政府和财政部门担保无效，公立高校的资产又不在合法抵押物范围内，因此，银校合作一度面临困难。政策性银行本身不创造信用，其融资要依靠国家信用担保，因此，在贷款业务中也采取了地方信用担保的方式，如国家开发银行在河南、黑龙江、广东等省的高校贷款都是有地方政府担保的。

国家开发银行又提出“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、金融推动”的二十字办行方针，而且在广州大学城建设中开行已经主动提出并置换了20多亿的商业银行贷款。，国家开发银行与黑龙江10所省属高校签约，向这些高校提供9.25亿元软贷款，重点用于老工业基地振兴中教育项目的建设。所谓软贷款，就是国家开发银行作为政策性银行，可以通过政府或国有公司的融资平台进行贷款，其贷款允许用于国家确定的重点建设项目的资本金或股本投入，这是软贷款与商业银行硬贷款的最大区别。它利息低，还款期限长。贷款下拨后，黑龙江省教育厅将设立开发银行贷款管理办公室，负责对贷款实施管理，确保贷款及时到位发挥效益并按期偿还，贷款学校也将相应成立负责本校贷款管理工作的办公室；出台《省属高校银行贷款管理暂行办法》《省属高校银行贷款审批制度》等相关文件，对高校贷款实施严格管理；同时，建立高校偿贷准备金专户，如果学校不能按期偿还贷款，教育厅将会同省财政厅通过年度结算扣款等方式归还贷款本息。

公立高校是政府投资为主导，其贷款一定程度上可以说是一种政策性贷款。就我国目前的情况看，政策性银行的资金是最为理想的高等教育投资资金。在未来的几年中，应当通过成立政策性的中国教育银行，利用其准财政性资金，加大对高等教育这一准公共品的提供力度。只要公立高校贷款是在政府科学控制之下，政策性银行对公立高校贷款是不存在风险的，即使出现风险，也不过是高校财政赤字而已。

篇2：论大陆公立高校的学费

论大陆公立高校的学费

【内容提要】本文立足于中国大陆，探讨公立高校收取学费中存在的问题。研究显示：（一）不宜将高校收取学费的理由窄化为经费不足和成本分担；（二）高教成本应由谁多支付的问题已有定论的看法并不准确；（三）高教合理“价格”的核算有赖于居民承受能力、高教成本和高教收益三个因素之廓清。学费制施行中存在需加防范的危险。

【摘要题】高教与经济

【关键词】学费……

一、高等学校收取学费的理由不宜窄化

大陆从1989年起对公立高校部分学生开始实行收费。当时只是象征性地收取200元，然而，这毕竟打破了国家包办高教的格局，迈出了收费改革的第一步。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了教育经费筹措的基本框架，开始以政府拨款为主、多渠道筹资为辅的高教财政新体制。1995年通过的《教育法》，使教育成本分担制进一步法制化。

不过，高校学费制全面实施始于1997年。是年，从过去的本科和专科学生免缴学费，经由部分大学生自费上学的所谓“双轨制”，开始全部大学生都缴费上学的所谓“并轨”。“并轨”后，收费标准几年内一直徘徊在3000元左右。收费标准猛增是在2000年。这一年高校学费普遍在1999年的基础上提高了15%，有些地区高达20%，学费涨过了4000元。这在当时引起了广泛关注。嗣后，2001和2002年执行了有关规定，学费、住宿费稳定在2000年的水平。从逐步渐进到突然走高、连续持平的这一进程，是与全球发展趋势一致的。（注：M・布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第59页。）此间关于1997年起我国实行全部大学生缴费上学的理由，通常认为有两个，即增加高等教育实际需要的经费，以及对教育成本分担原则的确认。（注：潘懋元为《高校收费政策的理论与实践》一书（作者王康平，厦门大学出版社2001年）撰写的序言。）

就增加高教实际需要的经费而言，它是几乎所有国家面临的“基本的两难问题”，产生于公共预算日益紧缩而社会和个人对接受教育的要求持续增长。现在几乎已没有国家能够单靠国库来支持整个高教系统，而必须寻找资金来源。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）何况这里是“穷国办大教育”和“大国办穷教育”，教育经费不足更突出。面对急剧膨胀的教育需求和严重不足的教育经费，继续推行免费入学政策显然已不可能。

然而，收取学费不仅是因为财政紧缩，还因为遵循教育成本分担原则有利于促进社会公平。教育成本分担原则的依据是：从受益方面论，高教投资可以产生社会收益和私人收益，在市场经济条件下，由受益各方负担成本才合理；（注：闵维方：《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报・社会科学版》1998年第2期。）从产品的属性论，高等教育生产的不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，所以政府和受教育者应当共同承担教育成本。（注：王善迈：《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报・社会科学版》2000年第6期。）教育成本分担原则是：(1)谁受益谁出资；(2)受益者为个人、雇主和社会大众三方，（注：也有论者认为，高等教育有四大受益主体，即国家、企业、家庭和个人，高等教育成本应由四方分担。）教育成本应由这三者分担；(3)各方支付的教育成本份额，由其收益多少决定；(4)各方支付的教育成本份额，还应按支付能力来确定。

因此，教育成本分担原则意谓高等教育经费由谁及如何支付的问题，即高教成本如何在政府、社会、企业团体、个人、家庭等社会各方之间合理分担并最终实现的问题，与“高等教育筹资多元化”、“对高等教育进行混合投资”、“高等教育成本摊还”及“高等教育成本补偿”等提法属同一范畴。

教育分担原则的实施之所以有利于促进社会公平，这是因为来自各国的数据都表明，中学后教育能确保其毕业生获得较高的收入和更多的机会，（注：菲利普・G・阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）大陆在这方面尤为明显。另一方面，并非纳税人的子女都可以上大学。据估计，随着高教大众化进程的加速，大陆应届高中毕业生的毛录取率已接近70%，但他们只占同龄人总数的10%左右，也就是说，只有适龄人口7%的人能够上大学。（注：李剑：《用经济学讲“教育不是消费”的道理》，《中国青年报》2001年10月8日。）由此可见，作为极小部分纳税人的子女和高教受益者，大学生缴纳学费是合情合理的。

我们要强调的是，如果仅仅把增加高等教育实际需要的经费和确认教育成本分担原则作为收取学费的理由，那是不够的。无论如何，不能无视或回避20世纪50年代和60年代的主导观点，即公立高校应像公立中小学一样免收学费。这一观点，也清楚地见诸1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第3款：“高等教育同样也应当……通过逐步采用免费教育的方法，成为人人都可平等获得的教育。”认为教育的任何阶段都应免费的主要理由，在国内外大致相同：教育是社会流动的重要途径，穷人会因为收费而有可能被排斥在教育之外，这是不公平的。诚然，到了90年代，上述第3款已被普遍废止。但是，关于穷人会因收费而有可能被排斥的忧虑今天依然存在，不解决这一“后顾之忧”，收取学费总显得有点理不直、气不壮。

然而，免费的公立高等教育真的总是公平而又民主吗？国内近期有的研究得出与此相反的结论：免费的高等教育等于是用公共资金补贴高收入阶层。（注：袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社2000年，第177页。）新近一项国际比较教育研究也显示：与出生于较贫困阶层的同龄人相比，出生于较富裕阶层的年轻人更有可能进入高等学校，高教补贴有可能主要是为富人造福。（注：M・布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第60页。）国外有论者还指出，免费的高等教育是让穷人来支付富人上大学的费用。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第24页。）入学机会更多的富人子弟免费入学，而在日后可获得收入更高和使事业取得更大成功的机会。不取消高校免费入学制度，实际上就是坚持把穷人的收入作有利于富人的两次再分配。

结论性的表述是“免费高等教育既不能保证有效又不能保证平等”。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）这一论断，对免费高等教育的批评，无疑有助于开阔思路。另外，大学生承担学费后，他们可以施加压力对学校不合理的政策规定进行调整，另一方面，学校本身可以较自由地使用由学费构成的那部分经费，或用来进行改革，或用来弥补公共补助之不足，并通过增加能够自由支配的经费加强自身的自主性。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第21-22页。）这一观点，在西方已开始得到证验。最难得的还在于它看到了教育财政活动背后的文化意蕴。我们为什么不可以把它作为一个新的视角去探讨高校收取学费的理由，并促使收取学费的举措获得这样的社会收益呢？

二、高教成本应由谁多支付尚无定论

在高校收取学费的问题上，大陆各界关注的焦点现已有所变化。从高校收取学费的听证会可以看到，目前争论最激烈的已不是该不该付学费，而是该付多少。现在最有争议的合理“价格”问题，可以被归纳为高等教育的更大受益者究竟是社会还是个人，以及高等教育的成本应该是由社会还是由个人多支付的问题。据以讨论这个问题的大陆数据有详有略。较为简明者，有如1998年教育部部长陈至立所称：高校所收学费占大学生培养成本的1/4。（注：《陈至立直言教育时弊》（在1998年举行的全国高等学校教学工作会议上的讲话），《武汉晚报》1998年3月27日。）较详尽者，有如表1所示。根据统计，公立高校的生均总支出在2000年为15947元，其中生均经常性开支是12815元，基建费是3160元；在这一年的经常费支出中，政府拨款为7300元，学杂费为3550元，后者占生均总支出的22.2%，占经常费的27.7%。（注：胡瑞文、陈国良：《中国高教筹资多元化：成就、挑战、展望》，《教育发展研究》2001年第7期，第6页。）据1998年的数据，两者稍有出入。

表1 中国大陆公立高等学校生均经费构成的变动

附图

数据来源：《全国教育事业统计》、《全国教育经费统计》。引自胡瑞文、陈国良：《中国高教筹资多元化：成就、挑战、展望》，上海，《教育发展研究》2001年第7期，第6页。

据该表，2000年公立高校学费收入占生均总支出的22.2%，这一比例“与美国的比例相仿”，另一方面，家庭负担的教育成本的额度已“远远高于政府所负担的教育成本费用”。（注：转引自顾淑霞的《教育经济学国际研讨会聚集教育财政》，《科学时报》2001年5月24日。）

这里必须指出，将更大受益者及应由谁多支付的问题视为定论的看法，恐怕是可以商榷的。例如，1981年发表在英国的一份研究报告称，从受益多寡的分析来看，各国均存在教育投资报酬递减，以及个人收益大于社会收益的现象。（注：琼斯(Jones,N.J.)：《教育系统的指示器》，1981年。转引自肖霖的《全方位的教育经费补助――就学贷款》，《教育研究》（台湾）1995年8月，总第44期，第36页。在该文篇末的参考文献中，作者Jones被植为Janes。）大陆学者近期测算的结果也显示，此间高等教育的个人收益率大于社会收益率。（注：参见闵维方的《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报・社会科学版》1998年第2期；上海财经大学公共政策研究中心的《2000中国财政报告――科技教育的公共政策研究》，上海财经大学出版社2000年，第309页。）台湾还有学者联系高教的定位，就个人收益与社会收益的权衡提出：如果实施“菁英”教育，限制高教扩充，则社会收益大于个人收益，教育成本就不宜由受教育者负担主要责任；反之，若在高教市场充分开放、个人有充分选择的机会时，则个人收益大于社会收益，受教育者就应承担教育成本之主要责任。（注：林全、周逸衡、陈德华、黄镇台、盖浙生、刘三qí＠①：《高等教育资源分配与学费》，台湾的《教改通讯》（教育改革审议委员会发行）1995年10月，总第13期，第4页。）类似的研究还有很多。美国学者阿尔特巴赫(Altbach,Philip G.)在1999年指出，最近关于高等教育主要贡献争论的中心问题在于高等教育第一受益者究竟是个人还是社会。（注：菲利普・G・阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）自然地，应由谁多支付也在争论之列。关于第一受益者是个人还是社会迄今尚未确定，那么，对现在高等教育的学费额度合理与否也未可能轻率判定。

最难以量化的，莫过于高教的社会收益。（注：菲利普・G・阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）有论者认为，有关个人、家庭、企业和政府在教育投资中的负担比重，不同国家在不同时期、在不同性质和不同阶段的教育中是不尽相同的，并且是处于变动之中的，目前的研究尚找不出带规律性的结论，也不存在共同的一成不变的模式。（注：范先佐：《教育的文化与教育投资政策的选择》，《广州大学学报・社会科学版》2001年第10期，第11页。）在这方面，法国有学者说得更彻底：“虽然不乏寻找高等教育合理‘价格’的企图，然而仔细观察［后］我们便会发现，尝试这么做的人只不过提出了一些模式化而在现实中行不通的假设。”（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）在我们看来，像美国学者曾满超那样，称财政责任在政府和个人之间的合适划分是教育财政的一个“关键问题”，（注：曾满超：《西方教育经济学：过去、现在与未来》，《教育研究》1997年第4期，第37页。）总不为过。绕过它的尝试，显然是不切实际的。

三、合理“价格”的核算有赖于考量因素之廓清

表2 国内关于影响高等教育学费的因素之抉择

附图

高教合理“价格”的核算，有赖于订定学费的考量因素之廓清。主要的考量因素如表2所示。（著作和论文代码：1.袁连生：教育成本计量探讨，北京师范大学出版社，2000；2.陈国良：教育财政国际比较，高等教育出版社，2000；3.王善迈：教育投入与产出研究，河北教育出版社，1999；4.范先佐：教育经济学，人民教育出版社，1999；5.王康平：高校学费政策的理论与实践，厦门大学出版社，2001；6.李文利、魏新：高等教育规模的扩大与合理的学费，教育发展研究，2000(3):35-39；7.李守福：主要发达国家高校收费实践与理论的评析，比较教育研究，2001(2):7-11；8.王善迈：论高等教育的.学费，北京师范大学学报（人文社会科学版）.2000(6):24-29；9.毛新勇：高等教育的费用标准和入学人数变化的关系探讨，中国高等教育评估，2000(2):13-17；10.李永生：个人该分担多少高等教育成本，新华文摘，2000(8):138-140；11.徐崇勇：对公办高等教育成本个人分担比例及其政策建议，中国高等教育评估，2000(1):30-34；12.周大平：高校收费政策为何约束乏力，liào＠②望新闻周刊，2000(43):16-28；13.龚映杉：合理确定收费际准改善高校资源配置，中国高等教育，2000(7):10-12；14.郑晓鸿：中国高等教育成本补偿的可行性及标准探讨，（人大复印资料）高等教育，1999(3):56-60；15.戚业国、辛海德：高等学校收费与学生资助的理论基础，（人大复印资料）高等教育，1999(1):53-55；16.赵中建：高等学校收费问题的比较研究，外国教育研究，1996(5):1-10；17.课题组：建立科学合理的高校收费制度，（人大复印资料）高等教育，1995(8):53-58；18.顾清扬：论建立我国高等教育学费和贷学金制度，高等教育研究，1993(4):27-33；资料来源：乔资萍的《高等教育学费的合理区间及其相关因素分析》（广州大学硕士学位论文），2002年6月，第19页。我们引用时已删去其中两项国外研究，以符合此表的名称。）

从表2可以看到，入选于18项研究的考量因素虽多达16个，得到更多认同的却只是其中三个，即在频次上名列前三名的“居民承受能力”、“高等教育成本”和“高等教育收益”。这三个因素也为教育行政管理者所强调。最近，教育部副部长即指出，高校每年收取学费的标准既要参考年平均成本，还要充分考虑政府财政拨款情况和当地经济发展水平及社会、学生家庭或个人的承受能力。（注：张宝庆：《确保每个大学生完成学业》，《科学时报》2001年9月6日。）

不过，美国学者曾满超在上述三因素之外，还列出了“高等教育需求”和“高等教育供给”；（注：曾满超：《教育政策的经济学分析》，人民教育出版社2000年。）美国教育政治经济学者卡诺伊(Carnoy,M.)，则撇开一切而只选取了曾满超另列的两个因素；（注：转引自《教育经济学国际百科全书》，高等教育出版社2000年。）对于美国的教育市场化支持者来说，高等教育学费的高低却应完全取决于毕业生的应聘比例和应聘者的年薪；（注：转引自《美国教育产业化中的市场观念》，《科学时报》2000年4月3日。）如此等等。这足以表明，对于究竟宜采哪些主要考量因素还有进一步考量的必要。

如何估算所选取的考量因素？在高等教育成本的核算方面，除了对机会成本不应列入这一成本已基本达成共识外，近年来大陆学界的困惑有两类。第一类是高等教育成本的核算应采用哪些指标？在某些研究中已列出七类指标，即教学经费、公共辅助教学费用、学生生活费用、建筑修缮费用、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用。（注：官风华、魏新：《高等教育拨款模式研究》，《教育研究》1995年第2期，第23-29页。）这是一个比较被看好的指标系统，但也有不足之处，例如未包括基本建设的支出和固定资产的折旧；就其实质而言，这一指标系统包括了政府拨款成本、实际办

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学成本和家长培养学生的成本，致使歧义丛生。不采用这一指标系统者则认为，由于生均教育成本并不是真正意义上的生均培养成本，而是一个弹性很大的指标，目前对它的测定仍较困难。（注：胡晖：《家庭教育投资数量规律的国际比较研究》，《比较教育研究》1998年第3期，第49-52页。）

第二类困惑是如何降低培养成本、提高办学效益？高教长期以来效率低下，冗员充斥，不合理地增大了学生的实际教育成本，乃是有目共睹的。高校人员构成中，行政、后勤人员占60%，而专任教师只占40%（1998年）。由此得出的“成本核算”的不合理性，自不待言。另有论者强调，现在出现“垄断条件下的‘成本核算”，其根本原因就在于没有真正的民办大学与公立大学相竞争。（注：雷颐：《如何确定高教“培养成本”》，《南方周末》2000年6月30日。）

其实，他们思索的正是马克・布雷所说的“有关单位成本的大小与决定因素的问题”。（注：M・布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第63-65页。）他们所确定的因素，可以成为构建单位成本分析框架的基础，包括布雷认为高等教育单位成本部分地取决于是否为研究成果付费，部分地还取决于教师的薪资待遇，而单位成本的另一个决定因素乃是院校规模的大小，单位成本会因远程教育的发展而降低。他们的研究体现了高教成本总额核算的应有之义，即联合国教科文组织指出的，高教收取学费，应研究出一些更有效地利用自己的人力和物力资源的方法。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）这才是成本核算的起点和终点之所在。

事实就像西方有关研究显示的，如何精确地确定教育的社会收益和个人收益，是人们面临的问题，（注：曾满超：《西方教育经济学：过去、现在与未来》，《教育研究》1997年第4期，第37页。）而各方收益中的一部分，又是难以衡量的。正如诺贝尔经济学奖（2000年度）得主赫克曼在2001年接受专访时明示的：目前，世界上许多估算教育的成本和收益的方法有误，从而导致教育政策制订的失误。（注：对赫克曼的专访报道――《尊重并敢于挑战“权威”》，《文汇报》2001年6月26日。）这些有误的估算方法，不也存在着对教育成本和教育收益的界定上的混沌么？

怎样确定这些考量因素的权重？这方面的研究，在国内外至今都不多，却并非不重要。最近，王康平博士明确提出的高等教育“学费计算基准是以教育成本还是以承受能力为主”的问题，（注：王康平：《高校学费政策的理论与实践》，厦门大学出版社，2001年，第120-121页。）是一个很少为人注意，而又不得不回答的问题。各考量因素的权重之确定不容易，对居民承受能力就有不同的评鉴结果。一种评鉴结果是，就现在的学费额度而言，居民有经济能力予以承担，其依据是居民的收入、消费和储蓄的实况。（注：詹克波、陈国维：《居民对高等学校收费的经济承受能力分析》，《教育与经济》1997年第2期，第35-39页。）此外，从实际教育投资行为来看，城镇居民用于教育的投资平均已占家庭支出的8.3%，这已超出了用于房屋的平均支出(7.1%)，从而成为他们的重要投资。（注：游清泉：《民间教育投资外流不容忽视》，《中国青年报》2000年3月7日。）再者，居民有强烈的教育投资意愿。2002年初的一项全国调查表明，居民储蓄的第一动机是教育消费。（注：中国人民银行总行调查表明，2002年二季度，按选择的储户人数多少，列前几位的储蓄动机分别是：教育费(19.8%)，养老(13.6%)，买（建）房或装修(11.9%)，防病、失业或意外(11.1%)。见《人民日报・华东新闻》2002年7月8日。）

另一种评鉴结果并未忽视这些有关居民的物资基础、投资行为和投资意愿等方面的现状，但认为目前中国高等教育学费水平“已经达到居民个人及家庭承受能力的较高值了”。（注：张万朋、王千红：《也谈高教扩招增加学费及其对经济增长的拉动》，《教育与经济》2000年第2期，第40-43页。）此类评鉴，往往对前一评鉴未考虑到所有群体，特别未顾及弱势群体的利益提出了尖锐的批评。在评鉴承受力时，需评鉴的主要客体无疑是占总数将近80%的农村居民，以及城镇居民中的低收入家庭。这几类家庭的承受能力，从教育部财务司提供的下述数据可见一斑：目前大陆高校中需要接受不同程度资助的贫困生已高达300万名，占大学生总数的四分之一，且城市贫困生的数量最近有所增加。（注：转引自《中国青年报》2002年3月21日的报道，题为《中国高校贫困生已是300万大军》。）再看城市居民的反应：在沪、京、穗三市对部分居民的调查显示，关于目前各类教育向学生收取费用的增长速度，有54.3%的人认为“已过快”，26.6%的人认为“基本合适”，而认为“慢了”的人仅为13.1%。（注：国家统计局的调查结果。转引自《北京晚报》2001年10月10日，题为《教育支出膨胀过快半数家庭难以承受》。）半数居民表示的学校收费增长速度超过了他们承受能力的这一感受，在评鉴时没有理由不予考虑。

在以上三种评鉴中，前一评鉴存在着对居民教育投资能力的误释。由于贫富差距日益扩大，居民存款总额已不足以说明其教育投资能力，教育投资意愿，不等于实际的教育投资能力；很多贫困家庭的子女未因高校收取学费而失学，这并不表明其家庭肯定有支付能力。（注：余秀兰：《要正确估计老百姓的教育投资能力》，《教育发展研究》1999年第9期，第63-64页。）在这种情况下，想从两种评鉴结果作一抉择，并非完全不可能。但即便如此，也仅仅满足了为解决“是以教育成本还是以承受能力为主”的问题所必备的前提条件之一。

四、结束语

作为社会、教育一大进步的高等教育学费制在其施行中需防范四种危险。

联合国教科文组织认为，在对高等教育“社会价值”的片面理解下，在经费问题上过分强调国家与高教脱钩的政策有两种危险：一种是可能会导致过分要求“成本回收”，另一种是过多地要求高教机构开展的各种活动“商业化”，使高等教育将难以履行其主要职责。这里提及的过分要求“成本回收”，以及过多地要求各种活动“商业化”，（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）在中国大陆学界既有坚定的支持者，又有激烈的反对者。笔者属于后一学术阵营，强调如果直接或间接地减少高教公共经费，并将大部分负担转移给家庭，那只会加剧受高等教育机会的不平等。（注：张人杰：《“教育产业化”的命题能成立吗？》，《教育评论》2000年第1期。）教育部主管最近也重申不能过分强调把提高学费标准作为解决高校经费不足的主要途径，收费不能代替各级政府对公立高校的必要投入。

学费制的施行可能还有两种危险。一种是对弱势群体主体性的忽视。诚然，自1987年以来，此间已逐步建立起包括“奖、贷、助、补、减”五个方面的助学体系。1999年开始实行的国家助学贷款（试点），以及2000年起实行的无担保（信用）贷款，使助学体系更趋完善，弱势群体受到关注。不过，尚需克服把对弱势群体的扶助视为“恩典”的观念，承认这种扶助是构建一个健康社会的必然要求；还要力戒把弱势群体当成“物”来客体化的毛病，承认弱势群体一样有其主体性。

另一种危险是教育高消费在刺激教育消费的同时，抑制了其他方面的消费，还使人们对教育消费的预期加重，其结果是大大降低了教育消费对经济的启动作用。

但愿这些都是杞人忧天。有一点是肯定的，即本森(Benson)在1995年提出可用来判断教育财政体制好坏的三个通用原则或标准，――资金投入充足与否、资源获得与分配的效率高低、以及资源获得与分配是否公平，在学费的后续研究中应受到更多重视。

字库未存字注释：

＠①原字为钅加奇

＠②原字为目加潦去氵

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