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公安刑事侦查行为可诉性探讨

2022-09-28 08:19:30 收藏本文下载本文

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公安刑事侦查行为可诉性探讨

篇1：公安刑事侦查行为可诉性探讨

公安刑事侦查行为可诉性探讨

公安刑事侦查行为（以下简称侦查行为）的内涵是指公安机关在刑事案件立案后，依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。根据法律规定，公安侦查行为的种类有讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查，搜查，扣押物证、书证，鉴定，通缉，拘传，取保候审，监视居住，拘留，逮捕等等。同时，因扣押派生出来的查封、冻结、追缴行为，因拘传派生出来的传唤行为，因监视居住派生出来的暂扣证件行为等，也属法律规定的侦查行为。此外还应包括在司法实践中，公安机关经常采取的窃听、通讯监听、邮检等不由刑事诉讼法规范的秘密侦查措施。侦查机关不仅拥有如此多的侦查权，且在行使这些权力时拥有相当大程度的自由裁量权。而相对来说，我国对侦查行为的监督和控制就显得很薄弱。笔者认为只有对侦查行为进行司法监督，才能更有效的保障公安机关依法办案、保护被侦查人的合法权益。下面笔者就侦查权的性质、将侦查行为列入人民法院司法审查范围的必要性谈谈自己的一孔之见。侦查行为具有行政属性不具有司法属性对于侦查权的性质，我国传统上是将其与检察权、审判权并称为“司法权力”，与此相对应，我国《刑法》第94条将负责侦查的人员确立为“司法工作人员”。近年来，由于一系列现实问题的出现，促使学界对这一传统观点的合理性提出质疑，笔者也认为将侦查权归结为司法属性不恰当，将其归结为行政属性更适宜。所谓司法，是由特定主体通过适用和宣布法律对具体的争讼进行裁决的国家行为。一般来说司法具有以下四个特点：第一，具有被动性。众所周知，司法活动实行的是“不告不理”原则，它是由适格主体依法启动程序，司法机关不能主动进行。而对犯罪的侦查，是公安机关对于怀疑已经发生或正在发生的犯罪事实依职权积极主动地进行的调查或采取的强制措施。第二，具有中立性。司法活动简而言之就是司法主体居中裁判，而侦查活动中侦查人员直接与犯罪嫌疑人周旋、较量，不具有中立者的地位。第三，具有独立性。在司法过程中，司法权的主体居于独立的地位他们只忠实于事实，忠实于法律，不受制于系统内外任何来源的权力。侦查机关则不具有这种特性，他们在追究事实真相的过程中是组织严密的集体，必须遵从一体化的上命下从的模式。第四，具有终结性。是指相对于行政而言，法治国家中一切因适用法律而引起的纠纷以司法为最终解决途径。侦查机关显然不具有这种终结性的权力，侦查活动在整个案件处理过程中属于前期准备阶段，对于公民的法律责任并不能裁决。而侦查行为是以查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人、揭露犯罪、证实犯罪为目的的行为，其从主体、目的、结构、手段上都具有行政特征。（1）从主体上说，我国实施侦查行为的公安机关（拥有刑事侦查权的不止是公安机关，本文仅就公安机关而言）属于行政机关，这是毫无疑问的，并不因为其承担侦查任务而染上司法的色彩。（2）侦查的目的，简单地说就是揭露犯罪、证实犯罪，这一目的必然决定的在侦查中适宜作用行政权。侦查的本义就是警察利用国家权力诘问事实真相，查明犯罪嫌疑人，为刑罚权的正确运用打好基础，侦查过程实际上体现了行政权的运用。（3）从结构上说，侦查行为不存在司法所要求的双方主体，即不存民主相对抗，利益相矛盾的`双方以及从中立者的地位对纠纷事实作出处理的裁判者，却与其他种类的行政行为的结构没有区别：侦查的主体是警察，侦查的意图是查清犯罪事实，侦查的客观表现是实施了某些行为或采取了某些措施，侦查产生的法律效果是使被侦查人的权利、义务受到影响。（4）从手段上说，侦查强调效率而体现行政的风格。效率原则是贯穿于行政过程始终的，可以说，行政不讲效率，也就失去了其作用。司法虽然也讲效率，但更多的却是遵循严格而健全的程序，包括提起诉讼、审理、判决和执行等，并对各个环节规定了具体的保障制度，因此需要大量的人力、物力及时间的投入。如果在侦查中赋予太多的司法因素，如将听证规定为必经程序、甚至规定可以裁判等，那必然会影响速度，还会导致国家机关职权的混乱。因此在侦查过程中为了查清犯罪事实，为整个刑事程序打好基础，必须采取体现效率的行政模式，才能适应与纷繁复杂的刑事犯罪作斗争的需要。纵上所述，侦查行为具有行政性，不具有司法属性，也就是说其具备了人民法院对其进行司法审查的前提条件。对公安侦查行为进行司法审查的必要性对侦查行为的监督在我国主要表现为检察机关的监督、来自公安系统内部的监督以及律师参与侦查活动进行监督这三种方式。因基于“侦查要属于刑事司法权力”这样一种传统观点，国家立法把刑事侦查活动排除于行政诉讼范围之外。检察机关是我国的法律监督机关，其对侦查活动的监督一般采取事后审查的方式：审查公安机关该立案的有无立案、审查公安机关提请批捕和起诉的证据是否充分、审查公安机关的侦查活动有无违法情况及审查已经侦查终结的案件等等。对于侦查机关采取的强制措施，除了逮捕以外的大量涉及到公民人身、财产或者隐私的专门调查工作或强制性侦查措施的实施，都不需要经过检察机关的批准，侦查机关具有完全的自由裁量权。立法对侦查行为规定的公安内部存在的制约机制，就是侦查人员在实施强制措施之前，必须取得侦查机构负责人的授权或者批准，并由后者签发有关的许可令状，同时，侦查机构采取的其他强制性措施，如搜查人身、住所，扣押文件、物品或邮件，进行电话或其他方式的监听，查询和冻结，以及对公民进行通缉等，也须由侦查机构负责人经审查后予以授权并发布令状。律师参与侦查活动，通过对犯罪嫌疑人提供法律帮助，从一定意义上说对侦查权的行使起到了监督作用。在这里笔者不想强调，检察院的监督范围太窄，且对侦查活动中的违法行为因缺乏有效的制裁措施而监督不力，也不想强调公安机关的内部制约效果不甚令人满意，而是想说，这种所谓的“法律监督”和“内部制约”具有不可克服的缺陷。因为作为侦查机构，公安机关和检察机关往往是作为一个整体开展侦查活动的。检察机关尽管名义上属于国家的“法律监督机关”，却事实上担负着审查起诉和提起公诉的职责，在诉讼目标和诉讼角色方面与侦查机构总体是一致的。侦查机构负责人无论是公安局长还是检察院检察长，都属于侦查活动的领导者和指挥者，与案件侦查活动及其结果存在直接利害关系，因此检察机关的监督不足以发挥根本上的作用。司法实践中屡禁不止的刑讯逼供、非法羁押、超期羁押、非法搜查、任意扣押和窃听等现象，很多都是在侦查机构负责人授权同意下出现的，也很多都是在检察机关“法律监督”下发生的。这显然表明，只靠检察机关进行的法律监督或者侦查机构的内部制约，侦查活动将很难受到有效的司法控制。而对律师来说，他们对侦查活动的参与范围极为有限，只是在侦查阶段对犯罪嫌疑人提供一定的法律帮助而已，其参与侦查活动的范围受到法律、司法解释以及各种不成文惯例的严格限制，故律师对侦查机构权力的制约更是极其微弱。因此笔者认为由不负有侦查职责的具有超然、中立地位的司法机构对侦查行为进行司法监督，才会起到积极有效的作用。也就是说有必要将侦查行为列入人民法院受案范围，规定对于侦查过程中国家行政权力对个人造成的一切损害，公民均可以寻求司法救济，真正实现司法权的最后屏障功能。从建设社会主义法治国家的长远实践来看，如不赋予侦查行为可诉性，很可能失掉司法权对行政权的普遍约束，使整个社会面对失控的警察权力而束手无策。也许有人认为，即使侦查行为具有行政属性，也没必要通过提起行政诉讼的方式对其进行监督。因为如果侦查行为侵害了相对人的合法权益，受害人可以要求国家赔偿。但是我国国家赔偿法规定了行政先行的原则，赔偿程序复杂、冗长，加之对赔偿义务机关的信任不够，很少有人选择这样的救济渠道。况且，从一定意义上说，没有诉讼就没有“权利”，一切行政“权力”都应接受司法监督。因此，只有将侦查活动列入人民法院受案范围，才能使受害人权益真正得到及时、有效的救济。如此，公安机关不会以其违法行为系“刑事侦查行为”为由而逃避法院对其进行司法审查，司法实践中也不会因公安机关的违法行为是“刑事侦查行为还是具体行政行为”而争论不休。当然也许又有人认为这样会存在法院干涉公安机关侦查活动之嫌，影响公安机关对刑事犯罪的打击力度。这个担心也是多余的。法院受理侦查行为相对人的起诉后，根据我国《行政诉讼法》规定的诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则，侦查行为可不要求停止。法院通过答辩、举证、质证、法庭辩论等程序的审理后，确认侦查行为程序合法，事实清楚，适用法律法规正确的，即判决维持该具体行政行为；如确认侦查行为程序违法、认定事实不清、适用法律法规错误、滥用职权或超越职权等，法院要么依法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对原告合法权益造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。这样既保护了被侦查人的合法权益，又保障公安机关依法进行侦查活动，维护了警察权威。纵观西方各国，均建立了“司法授权”机制。即负责侦查的警察尽管有权实施具体的侦查行为，但对那些涉及限制或者剥夺公民个人自由、财产、隐私等权益的强制性侦查措施，不具有最终的决定权，要向法官提出申请，须取得法官的审查和授权，由法官依法发布许可令状方采取。同时还规定被侦查人对羁押这种最严厉强制措施的合法性，可随时提请法院进行事后的司法救济。可见西方国家基本上都抛弃了那种将侦查行为视为国家对公民个人进行单方面追诉的观念，大体上都能够按照“诉讼”的形态构建侦查程序，将国家追究公民刑事责任的活动纳入“诉讼”的运行轨道。因此我国将侦查行为列入人民法院受案范围势在必行，此种监督方式，在我国对侦查行为监督初期采取，符合我国的国情。当然随着社会的发展，公民法律意识的进一步增强，法官素质的进一步提高，我国借鉴西方国家的做法，同时建立“司法授权”机制也未偿不可，这对侦查行为相对人权益的保护更合理、更全面。

篇2：公安侦查行为行政可诉性研究

公安侦查行为行政可诉性研究

近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼，是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一，也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。

一、公安侦查行为的涵义和分类

公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张“公安侦查行为”包含“对刑事案件的侦查”和“对行政案件的侦察”两种情况，前者依据的是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

我国公安机关是政府的职能部门，具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有司法职能，即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施，均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害，应按《国家赔偿法》的有关规定，通过司法赔偿途径解决，而不应纳入行政诉讼范围。同时，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行，与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。

公安侦察行为是一种行政行为，在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”由此可见，公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。

二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

从学理上区分行政行为和刑事侦查行为，并不是一件很困难的事情。但是，在实际工作中，对这件事情的处理仍然存在的一些问题，主要是界定二者的标准，似乎进入了两个误区。一个是所谓的“结果标准”：即看公安机关在采取各种措施之后，最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现，就是刑事侦查行为，反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的“形式标准”：即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续，如果符合刑事诉讼法的规定，就是司法行为，反之才是行政行为。我们不妨称他们为“结果说”和“形式说”。

司法实践已经反复证明，仅靠这两项标准，是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似，而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关，行为的对象都是公民、法人或其他组织，行为的内容在开始阶段，又往往都表现为强制措施，强制措施外在的极端相似性，使得这种区分愈加困难。上述的“结果标准”和“形式标准”，其实质都是内容标准，显然也不能得出有效的结论，更谈不上从根本上解决实际问题了。按照“结果说”，公安机关在采取了强制措施后，如果由于种种原因不能进入下一步程序，或者故意拖延不作结论的话，那么就永远无法判断行为性质，被采取强制措施的对象就无法提起诉讼，自己的权利也无法得到有效救济。

这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气，导致案件久拖不决，基实质是逃避法律的制裁。按照“形式说”，公安机关就会，“先办案，后补手续”，或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。

从逻辑的角度分析，如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同，那么，以其中任何一项作为标准，都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢？不是的。只要他们的性质不同，他们之间就一定存在某种差别，只是这种标准不是那么容易确定。换句话说，这种标准不太直观，是一种由多种因素整合在一起的复合性标准，而不是单一标准，非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准，对两种行为进行区分，所以，让当事人自己辨别公安机关行为的性质，是十分困难的，也是不切实际的，不利于保护当事人的诉权。

那么，究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢？我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。

三、从保护当事人诉权角度出发，人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督

诉权是指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权[2]。对当事人诉权的保护，是公民＼法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼，只要符合法定条件，必须依法受理，保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以，对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。

一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。”我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的“认为”二字，它只是原告个人的一种“自以为是”的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为，公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有行政可诉性。这时，作为公民权利保护神的人民法院，是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院审理后才能确定。

实际上，在法院对公安机关的.职权进行审查之前，根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此，剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取

的。“对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案[3]。”

有人认为，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，不同于行政法上的强制措施，当事人向法院提起行政诉讼，没有法律依据，因而主张不予受理。同时，法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家，刑事案件的侦查通常有很高的透明度，但往往正是迫于舆论的压力，侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。因此，在公民对公安机关的侦查行为有异议时，人民法院应从保护当事人诉权的角度出发，切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约，维护公民合法权益。笔者认为，就本文涉及到的问题，应采取如下步骤，进行审查确定。

（一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性

法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的“有效”手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被“异化”，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理，如制定书面处罚决定书、举行听证程序等，对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由（行政拘留、收容审查、劳动教养）。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件，依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出，这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要，特别是在限制人身自由、扣押财产方面，有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时，是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时，只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件，即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续，如拘留证、赃款赃物扣押清单等，其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑，追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人；确定无罪的，将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定，当事人有要求赔偿权。

另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全，保护人民的合法权益，减少和消除各种不安全因素，预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。

（二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性

这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事依据。

就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦

查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。

第一，关于立案条件。我国刑事诉讼法规定，立案是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。但是，立案必须建立在一定的事实基础上，其立案条件有二：一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为，且该行为已构成犯罪。如果某行为虽然有违法性且对社会造成危害，但是没有达到构成犯罪的程序，就只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪，而且必须依法给予刑罚制裁。由于立案以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任

的，不应立案追究。即使已经立案，也应撤销案件。

第二，关于采取强制措施的条件。根据我国赔偿法第3条、第4条、第15条、第16条的有关规定：对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕或采取其它强制措施，给公民人身权、财产权造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的核心问题是，公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据，如何加以认定。这就需要法院的审查。公安机关应当提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪，这些证据材料必须有证明力，初步证实某人与犯罪实存在客观的而不是臆造的联系，才能确定其犯罪嫌疑人。然后提供相应的实体法律说明涉嫌犯罪的性质、特点及其对涉嫌犯罪人应采取强制的必要性。法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料--有关的实体法律条文，判断是否能据此推定某公民已涉嫌犯罪，或对其进一步采取强制措施。如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。刑事诉讼法中也规定，采取强制措施要考虑4项因素，其中之一是考虑侦查机关对案件事实的了解情况和对证据的掌握情况，必须是在掌握了犯罪嫌疑人、被告人的一定证据后，经审查符合适用某一强制措施的条件时，才予确定。[4]

四、结论和建议

通过以上讨论，可以得出以下结论。第一，法院有权全部受理原告对公安机关包括违法司法行为在内的所有行使职权行为提起的诉讼，这是防止公安机关借刑事强制措施之名规避法律、越权、滥用职权的必要途径。

第二，区分公安机关的司法和行政职能，应从程序和实体两方面同时入手，要求公安机关提供证据证明其行为在程序、实体上均符合刑事侦查行为的特点，而非行政行为。经审查，法院认为公安机关行为确系司法行为时，应驳回原告起诉；如公安机关行为属于刑事侦查措施之名而为的越权行政行为时，法院有权撤销违法决定，责令公安机关解除对原告人身、财产权利的限制。

针对我国公安机关兼具行政和司法双重职能的特点，应该尽快从改革入手，对现行公安体制进行改革，以适应社会主义市场经济条件下动态社会管理的需要。为此，提出如下建议。第一，搞好立法和协调，切实加强对公安机关各类执法行为的司法审查监督，保障公民的合法权益不受非法侵害。第二，借鉴一些大陆法系国家的做法，理顺公安机关行政职能与司法职能的关系。将这两项职能进行分离

。就是将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，与治安警察进行分立。根据其职能特点，与刑事检察职能结合，按照检警一体化的原则，受检察机关节制。“检警一体指为有利于检察官行使控诉职能，检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查，刑事警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理。这种检警一体化的侦查体制赋予检察官主导侦查的权力，为其履行控诉职能打下了良好基础[5]。”在这种体制下，刑事司法警察的侦查活动不再受公安机关治安管理职能的主导，惩治犯罪不再是治安管理职能的主要手段。这样不但从客观上减少了公安行政职能对司法职能的干预和牵制，而且加强了检察机关对刑事侦查活动的监督和领导。同时，公安机关也不能再以刑事侦查为借口对行政案件、民事案件和经济案件进行干预，从而把公安机关因职能交叉或权力滥用造成的侵犯公民人身权、财产权的现象降低到最小限度。

参考文献

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篇3：公安侦查行为行政可诉性研究论文

公安侦查行为行政可诉性研究论文

一、公安侦查行为的涵义和分类

公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张“公安侦查行为”包含“对刑事案件的侦查”和“对行政案件的侦察”两种情况，前者依据的'是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

篇4：公安行政行为与侦查行为的界定

公安行政行为与侦查行为的界定

唐左平

公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职

能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的

强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我

国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意

义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可

以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机

关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼；

在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属

法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规

定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救

济。

然而，实践中正确辨识公安机关执法属性却并非易事。首先，公

安机关作为既可以实施行政行为，也可以实施刑事侦查行为的职能统

一体，有时其两种行为会针对同一事件前后发生，使人难以看清其中

的界限所在。

违法与犯罪的界限有时是较难把握的，公安机关行政行为与侦查

行为的临界线自然也就模糊不清。其次，公安机关实施作出的行政强

制、处罚措施往往在外在表现形式上与刑事侦查强制措施较为相象，

比如行政传唤和刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、

扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，它们对公民、法人或其他组

织所造成的人身、财产影响是较为相象的，自然也令行为相对人难以

区分。再次，少数公安人员故意滥用两种不同性质的职权，对该追究

刑事责任的行为施以行政管理措施，对该施以行政管理措施的则以刑

事侦查的形式进行，或以刑事侦查为名插手经济纠纷，人为地模糊其

行为属性。

那么，对经刑事立案的行为相对人以公安机关滥用职权侵害其合

法权益为由提起的行政诉讼，法院能否受理？这是一个非常现实而又

突出的问题。

有不少法院同志认为这类案件法院不能立案受理。理由是：根据

行政诉讼法第四十一条关于起诉的规定，原告起诉必须满足“属人民

法院受案范围和受诉法院管辖”这一条件，而关于“法院受案范围”，

根据最高法院的司法解释，公安机关根据刑事诉讼法授权实施的行为

不属人民法院行政受案范围。因此，法院在立案阶段就应该把好关、

不予受理此类案件，如有原告坚持起诉的，裁定不予受理。

不少公安机关同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提

起的所谓行政诉讼。理由是：刑事诉讼法第八十三条规定，公安机关

发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。该规

定说明刑事诉讼法已赋予了公安机关这样一种自由认定权：只要公安

机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案并进行实施刑事侦查。

这种自由认定权是公安机关启动刑事侦查工作的动因，也是公安机关

刑事司法职权的组成部分，同样不能成为法院行政审判的审查对象。

如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立

案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪、公安机关在立案后实施的是

不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进

行监督或由国家赔偿法来调整。因此，对公安机关的刑事立案及侦查

已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介

入。

上述两种观点，笔者以为前者显得看问题简单化，后者显得绝对

化。笔者认为，上述此类案件人民法院应予以立案受理。

1．不少情况下公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真

实性确实存在着可受怀疑的一面。在立案问题上，根据刑事诉讼法的

有关规定，检察机关对于公安机关的监督主要在于“应当立案而不立

案”，而对公安机关“不应立案而立案的”并无相关实施监督的规定。

这种随意性，有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法

院对其具体行政行为的审查。因此，仅凭公安机关的刑事立案，不足

以证明公安机关所实施的就是真正的.刑事侦查行为，相反有可能是公

安机关滥用职权的具体行政行为。既然是存在这种可能，有关行为相

对人就有权对该种行为提起诉讼，法院也不应放过对该种行为的审查。

2．实际情况中，公安执法行为相对人通常在罪与非罪问题与公

安机关存在着较大争议时才选择向法院提起行政诉讼。法院立案阶段

一般无法做到对公安被诉行为属性深入、全面地审核，通常情况下惟

有启动行政诉讼程序、将案件受理进来，使案件经过答辩、举证、质

证、法庭辩论等多个阶段，才能最终客观分析出公安被诉行为的真正

属性。如法院最终认定公安机关的被诉行为系刑事侦查行为再裁定驳

回原告起诉也不迟。这种做法，也体现了对行政诉权的保护。

3．公安执法行为相对人也有权合理选择权益受侵害后的救济方

式。如果行为相对人默认公安机关的行为系不适当的刑事侦查行为而

准备提起国家赔偿，那么根据国家赔偿法关于刑事赔偿的有关规定，

其应先向有赔偿义务的公安机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应在收

到赔偿申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不赔偿或者请求人对

赔偿数额有异议，请求人应自期间届满之日起30日内向上一级机关申

请复议。复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请

求人如不服复议决定或复议机关逾期不作决定，才可以在最后期间届

满之日起30日内向同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定……这

种赔偿义务机关决定前置的原则，复杂、冗长，加之对原先赔偿义务

机关的信任，使得公安行为相对人极少选择国家赔偿这样的权益救济

渠道。相反，如果循着行政诉讼的途径，上述相对人只要对公安机关

的行为心存不服，并且辅之以表面证据简单地证明起诉条件的成立，

就可以提起行政诉讼，而根据行政诉讼法第六十七条的规定，公民、

法人或其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯了其合法权益造成损害

的，可以一并提出赔偿请求，法院应予一并审理解决。相比之下，这

显然就避免了单独提出赔偿请求时须先由请求赔偿义务机关开始所面

临的复杂、冗长程序。这种方式，并没有违背有关的法律，也是合理

合情的，法院应予依法保护。

4．法院一旦受理此类案件，在遵循行政审判不审查公安刑事侦

查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事

司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑

事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，

则及时再对其合法性进行审查。如被诉行政行为认定事实证据不足、

适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依

法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对

原告合法权益

造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。以此，

体现出行政审判对权益受害者利益的及时救济，也发挥了行政审判应

有的职能。

因此，法院依法将刑事立案后的公安行为导入行政审判程序进行

合理审查，既保护了原告诉权，又不干涉公安正常的侦查行为，也未

与检察机关的检察权相冲突，还使可能的受害人权益得到及时、有效

地救济。因此，法院对此类的案件的受理是合乎法律及情理的、也是

完全必要的。

人民法院报7月1日。

篇5：试谈公证行为的可诉性

试谈公证行为的可诉性

公证是国家公证机关根据当事人的申请，依照法定程序，代表国家证明法律行为和法律事实、文书真实性、合法性的一种证明活动。从上述定义可以看出，公证行为实质是一种司法证明活动，是国家公信力的反映，公证机关是实施国家公证权的法定机关，然而，当公证当事人或相关人员认为公证机构或公证人员因行使公证职权不当，给自己的合法权益造成损害，采取什么手段救济自己的权利呢？在目前司法实践中，关于公证机关的公证行为的法律救济问题，主要有两种观点：

一种观点认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，法院应当作为行政案件受理。首先，公证处是国家行政机关，具有独立的主体资格。公证机关作出的公证文书对当事人的权益有实质性影响力，公证行为是具体行政行为，具有公定力，公证机关应当为其作出的`违法证明承担法律责任。其次，司法部有关行政复议的规定，已将公证行为纳入行政复议的范围。司法部1990年12月12日发布的《公证程序规则》（试行）第55条规定，当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定由异议的，可以在接到决定之日内，向公证处的本级司法行政机关申请复议；第58条规定，复议申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定后15日内，向人民法院起诉。

另外一种观点认为，公证机关不是行政机关，公证行为不是行政行为，故不能对公证处提起行政诉讼。公证机关履行职责行使的是司法证明权，并不履行行政权力，不具有相应的行政主体资格。且公证行为只有少数赋予追偿债款、财物的文书含强制执行要素（这还要受当事人执行意思的左右），一般均不含强制执行的要素。如当事人或相关人认为公证行为侵犯了自己的合法权益，可以通过民事诉讼途径解决问题，而不应该提起行政诉讼。应该说，上述两种观点，都有一定的法律和理论依据，但是，又都存在一定的缺陷，原因是因为我国公证制度恢复重建时间不长，公证制度建设、公证法制建设乃至公证理论研究都相当薄弱，而公证法律责任和公证赔偿制度又是近几年新遇到的问题，即缺乏实践经验，又缺乏理论论证，现行公证体制远远难以适应社会发展的客观要求。随着社会主义市场经济体制的确立，公证体制也处在转折的十字路口。根据公证体制改革的总体思路，公证处将由国家机关逐步转为国家授权的事业单位，成为负有限责任的非营利性事业法人。从而，在公证法律责任和公证赔偿制度方面又提出了许多亟待解决的新问题。

一、我国现行公证救济制度存在的问题

公证立法不完善，关于公证的法律救济方面，尚未建立起完整的公证法律制度，现有的法规规定过于原则，缺少可操作性。关于公证救济制度方面，在《中华人民共和国公证暂行条例》里，没有相关的法律规定，按照民法通则第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”。公证机关既然作为国家机关，那么，在公证赔偿的问题上，就应该适用国家赔偿法的规定，而我国的国家赔偿并不包括上述公证赔偿。导致公证赔偿的无法可依。

公证行为的行政复议、行政申诉监督制度与公证权的法律地位自相矛盾，导致公证行为救济难以自圆其说。《中华人民共和国公证暂行条例》第3条规定：“公证处是国家公证机关”。《公证程序规则》第2条规定：“公证处依据事实和法律、法规、规章，独立办理公证事务，不受其他单位、个人的非法干涉”。从上述规定可以看出，公证处不属于行政机关，公证权也不属于行政权的范畴。司法部1994年3月2日给广东省司法厅

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篇6：行政事实行为的可诉性研究

【摘要】：笔者认为，行政事实行为可诉性问题亟待解决，现实中突出表现为，在理论上，就有关基础性问题未达成共识，在法律依据适用上亟待统一，造成在不同法院审裁中，对大量争议案件的可诉性认定迥然不同，因此，为适应现代行政法治的需求，应当及时研究并切实解决这一问题。就此，笔者根据现行法，从历史发展角度、通过对比、逻辑分析等方式，论证现行的行诉法体系经不断完善，已科学确定了以广泛意义的“行政行为”作为行诉法受案范围，并已包括行政事实行为，其可诉性已获立法确认而具实然性;进而，笔者以回归本原的论证方式，从所依托的行政行为为论证起点，分析行政法治要求的应当性、行政诉讼机制要求的必然性，从而论证行政事实行为可诉的法理应然性。

【正文】：

1990年1月1日，我国《行政诉讼法》正式施行，开启了“民告官”的通道，成为我国确立司法审查制度、积极走向行政法治的起跑线。十五年来，随着我国现代化法治进程，对行政诉讼法的科学研究不断深入，对实践中大量而具争议的行政事实行为是否具可诉性，会否因立法缺陷或司法障碍而造成权利救济真空，成为亟待明晰的重点问题，笔者谨就此试作探讨。

一、当前行政事实行为争议案件遭遇的问题

本文所论证的“行政事实行为可诉性问题”，特指行政事实行为是否列入我国法院受理

行政诉讼案件范围(或称”受案范围“、“可诉性范围”等)。这一问题的提出，主要是基于当前我国司法界对行政事实行为争议案件处理中存在着认识、理据等方面的较大差异，因而各地在作出是否可诉的结论迥异，笔者作为专职律师，在实践办案中深感这一问题相当突出。

据笔者浅见，当前主要呈现两大问题——

(一) 在理论上，就基础性问题未达成共识

在行政诉讼法学界，学者们从“无法律就无行政”、“有权力就有救济”的行政法治宏

观角度，对行政事实行为应纳入行政诉讼范围的总体目标是基本认同的，然而，在对具体到行政事实行为的内核，就其概念、内涵、价值、分类、救济等基础问题还缺乏系统而同一的共识。

行政事实行为概念源自上世纪德国学者耶律奈克(Walter Jellinek)，但据悉，现在德国，关于行政事实行为的概念没有统一定义，当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法律效果的行为。”(注1)。

在我国，法学前辈王岷灿先生(王老在退休后，主持创办广州大学法学系，笔者有幸从学)主编我国第一本行政法统编教材《行政法概要》，书中提出：行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。(注2)这是我国关于行政事实行为的最早概述。而二十多年来，学界就行政事实行为的系列基础性问题多有探讨，未成定论。

笔者认为，基础性理论是确定机制的切实性、合理性、可行性的基石，是指导实践、付诸实现的原动力，是决定事物能否健康可持续发展的根本依托，具体到法学基础性问题尤为关键，否则，在学习领会和具体司法实务中就容易产生困惑、理解各异甚至难以沟通的基础性缺失问题。

(二) 在法律依据适用上，亟待统一

由于理论上就行政事实行为基础性问题未达成共识，在1990年施行的《行政诉讼法》中，法定的行政诉讼范围主要为“具体行政行为”，而随着理论探索和实践总结，对“具体行政行为”以外的其他行政行为，同样需要纳入司法监督中，在1995年施行的《国家赔偿法》及相关司法解释，就将“具体行政行为”和“非具体行政行为”均予纳入，而施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，则更清晰地确定以包括行政事实行为等在内“行政行为”概念作为行政诉讼受案范围基准，至此，应当说行政事实行为的可诉性问题已获得立法确认;然而，由于在许多理论和实践问题还未达成同一性认识时，在现实中，在处理具体案件时，各地甚至各人对个案定性的判断依据、相应法律适用上都还存在着重大差异，亟待统一。

由于存在着上述的基础性理论问题和适用法律上的差异，笔者所了解的近似情况下的行政事实行为争议案件，在不同法院审裁中，对可诉性认定迥然不同——

案例(一)

《法制日报》9月9日报道，四川省成都市杨帆小学，是一所专门招收打工子弟的民办学校，为解决二千多孩子的校舍问题，未经报建等手续，投资130万元，于租赁某企业闲置的土地盖成教学楼等设施，206月9日，成都市成华区执法局就此发出《关于限期拆除违法建设的通告》，6月20日，强制x除了该教学楼和附属设施。杨帆小学认为没办手续就盖楼是已之过错，但可通过依法被罚款、警告、改正违法行为、补办手续等处罚方式而不致于被拆除，现执法局不容补救、未经行政复议而直接强拆，该校无法接受，特起诉执法局，请求行政赔偿。

成华区法院认为，该执法局作出通告前，未给校方提供陈述、申辩的机会;通告上未载明诉权及诉期，执法局作出的通告违反了法定程序。依照行政诉讼法第五条和最高人民法院的有关规定，判决确认执法局通告违法，但对杨帆小学的赔偿要求未予支持，理由是行政赔偿针对的是合法权益，而被强拆的教学楼属违法建筑和违法利益。

杨帆小学不服一审判决，上诉到成都市中级人民法院。成都中院认为，杨帆小学的行政赔偿请求是基于执法局的通告提起的，并未针对强拆教学楼这一事实行为。“而通告本身与其所称被侵害的财产权益之间没有直接的因果关系，故上诉人就通告而一并提起的行政赔偿请求，本院不予支持。”该院答记者问说，“其实我们还没有就实体部分进行审理，至于执法局该不该赔偿损失，需要杨帆小学就事实部分提起诉讼，再行审理。”