论我国电子政府的绩效评价体系的构建
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篇1：论我国电子政府的绩效评价体系的构建
论我国电子政府的绩效评价体系的构建
论我国电子政府的绩效评价体系的构一、引言
随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动着生产力的革命性变革，并必然诱发社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政府(E-Gov)作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电子政府会带来无与伦比的高效率和低成本，以及社会和政府的全方位交流，会极大地增强政府管理社会事务的能力，并有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政府作为“信息高速公路” 建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用，取绝于是否有一套依据电子政府的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系，如果我国在电子政府基础上嫁接传统的政府绩效评价体系，则电子政府势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却与预期相去甚远。IBM公司总部政府服务负责人托德・拉姆齐指出：“大约85%的政府IT项目是注定要失败的。”不是说这些项目从一开始就是一场灾难，而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想。就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到6月30日已建成5181个政府数据库，但绝大部分是死库(仅向内部或研究机构开放，不对社会开放)，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政府对于电子政府的运行机制、中央与地方政府在电子政府体系中的关系尚未明确就盲目上马，极有可能相当多的地方政府的信息化项目的建设结果被托德・拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政府运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的核心原因。如不加快构建电子政府的绩效评估体系，电子政府项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。
二、政府绩效评估体系的发展
政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府绩效评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了60年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e审计”，后扩展到“五e审计”，在1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源(如人员、财产和空间)；2、低效率和不经济情况产生的原因；3、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度；2、组织、项目、活动和功能的有效性；3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章。
70年代，美国、英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计得以飞速发展，成为评价政府业绩的核心指标。但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“三e审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。
我国对政府绩效评价体系的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价体系的价值取向、评价的模式、评价指标体系、评价机制展开了深入研究，但对电子政府的评估体系的研究还相当薄弱，基本上还没有展开。目前审计已成为我国评价政府的主要手段，我国全面开展了对政府的审计，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及，反应出我国对政府的审计关注的主要是投入和过程，尚未高度关注结果和效率。审计机构的组织结构还存在缺陷，国家审计署隶属国务院，地方审计机关在业务上向上级审计机关负责，在行政上对本级政府负责，形成双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性(6)。可以说，我国政府绩效评价体系自身建设还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。
三、我国电子政府的绩效评估体系的建构
我国电子政府的绩效评估体系的建设极为紧迫，与当前电子政府迅猛发展的态势不相吻合。电子政府打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的政府创造了条件，如果自下而上来构建电子政府，由于各级地方政府对电子政府理解的歧义，势必会造成标准的五化八门，各级地方政府建构的电子政府的结构和职能差异巨大的局面，也必然直接影响到了电子政府的运作效率。电子政府是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的电子政府的组织结构，规范其职能，该撤的撤、该裁的裁、该并的并，建立电子政府的结构和职能的标准体系，然后才能上电子政府项目。美国电子政府项目的建设程序首先是由副总统戈尔牵头建立一个全国性的“绩效评估委员会”(NPR)，由计算机专家、会计师、效率专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子政府的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子政府项目的成功。据统计，1992年至，美国政府员工减少了24万人，关闭了近个办公室，减少开支1180亿美元，政府的200个局确立了3000多条新的`服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。其成效显著，尤其重要的是，政府职员开始关心民众的需求，电子政府拉近了政府和民众的距离，为创建一个更加民主的政府提供了现实保证。
(一)电子政府无法嫁接我国传统的政府绩效评价体系
对传统政府行政架构和政府治理手段而言，
“电子政府”堪称一场革命性变革，必然会对政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有的政府运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位政府职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的政府管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来政府运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高和民主政治的发展。必须明确的是：电子政府并非现代政府的代名词，但它是现代政府有效行使其职能的强有力的工具。中国所要建设的政府是一个现代政府，而非电子政府。因此，不能单从技术的角度来评价政府，先进的管理技术并不必然造就现代的政府。必须把对电子政府的评价纳入现代政府的价值取向之下，评价体系的灵魂就是评价的价值取向。一个完整的评价体系包括了评价的价值取向、被评价组织的结构和职能、评价的主体、评价的标准和评价的方式，即评价是评价主体基于一定的被评价组织的结构和其应履行的职能之上的，评价的标准和方式应反应出评价体系的价值取向来。当被评价组织的结构和职能面临重大变化，当评价主体的价值取向发生重大变化时，绩效评价体系势必要发生变化。
我国的电子政府工程是正式开始的，而此时政府的管理模式和评价体系正面临重大转轨。在20多年改革开放中，我国政府的治理模式和评价的价值取向均与成熟的市场经济国家不同。由于1978年开始改革时，政府对于未来发展目标缺乏明确定向，对于具体的发展手段同样存在分歧，所以，民众和地方政府承担起了探路的任务，中央给出原则，民众和地方政府探索具体的道路，然后由中央政府来提炼、升华和推动，形成了具有中国特色的“三层”决策模式。这一决策模式的优点是为各种可能推动发展的方法大开方便之门，容许试错，有利于冲破僵化的思维模式，极大地提高了地方政府制度创新的积极性，推动了我国经济的快速发展；缺点是导致我国许多的改革都是实践走在理论之前，理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级地方政府的行政行为缺乏统一的规范和标准，随意性极大。在实践过程中，相当多的地方政府采取了短视的做法，牺牲环境、牺牲劳动者利益、牺牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，寻租盛行，市场遭到层层行政权力的分割和肢解，使得我国经济发展的可持续性、市场的公正性和统一性、社会的公平性均存在严重缺陷，相信北京人在漫天的沙尘暴中正在细细品味政府行为短视的恶果。这种决策模式和评价体系是相对封闭、随意和片面的，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果，这种“政绩型”评价模式导致一大批为官员增添政治资本的低效率、无效益的政绩工程、形象工程上马，使我国相当多的地方财政陷入困境。早在19，中国官方就对底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。虽然至今仍未知确切的结果，但中国基层政府的负债状况惊人应是确凿无疑的。据农业部一位已经离休的司长对《新闻周刊》透露：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。至于县级财政赤字就更为惊人。这是一个令人吃惊的数字，透过这一数字可以理解为什么有那么多地方政府拖欠公务员和教师的工资。造成这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。在这种评估体系下，干部政绩好坏，只问工厂多少，却不问市场大小，只问产值利润多大，却不问负债还贷。这样，企业是建起不少，但是形成效益的却没有几个。这种长期形成的评估模式具有巨大的惯性，如果自下而上来构建电子政府，则这一决策模式和评价体系将在电子政府的建设中得以展现，其后果将是灾难性的，它必将导致巨额的国民财富的浪费。令人担忧的是：“目前(我国)已经建立起来的电子政务工程，大多是在一种缺乏宏观规划与指导的条件下开展起来的”，国务院发展研究中心的李广乾博士如是说，“电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式，就必须建立和完善电子政务的监督和评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的改进与提高。”中国电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院教授汪玉凯认为，在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而起的迹象。如果这种势头得不到 及时的制止，可能给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。
二十多年改革开放的经验和教训提示我们，是到了该结束这种试错型管理模式的时候了，中国到了应该理论先行，到了应该自上而下来推进社会发展的时候了。事实上，在我国加入WTO的前后，传统的政府治理模式和评价标准就面临着来自国际法的约束，内外的环境都在推动传统政府向现代政府的转轨。尽管WTO是一套经济领域的法律法规，但良好的市场环境是需要由政府来建构和维系的，所以，WTO对于政府的约束比对企业的约束多得多。要构建一个符合WTO规则的市场经济体系，客观上要求我国政府的绩效评价体系与西方发达国家的政府绩效评价体系在一定程度上要接轨，不可能经济规则与世界接轨，而政府的行政治理模式却依然特立独行。西方国家普遍将增长、公平、民主和秩序作为现代政府绩效评估体系的价值核心。著名学者亨延顿在《发展的目标》一文中提出了他认为发展学说中居于核心地位的五项指标，即增长、公平、民主、稳定、自主，并具体阐述了每项指标所包含的具体内容。增长是指经济增长，以人均国民生产总值的提高来界定经济增长；公平主要涉及分配，集中于两个目标，一是减少绝对贫困，二是减少不平等；民主是按照西方民主的模式来界定，主要关注了民主的先决条件和民主制度的发展；稳定主要关注的是政治秩序和政治稳定；自主主要关注了欠发达国家对发达国家的依附问题。亨延顿的核心指标与其他西方学者如彭诺克、阿尔蒙德等的观点有许多相通之处：如增长与福利、民主和自由、安全与稳定、公平与公正等，不同之处在于亨延顿将自主单独列出，这对我国构建政府的评估体系是有参考价值的。由于我国的发展水平与西方有较大差距，因此，西方的政府评估价值取向在我国的应用是必须考虑到现实条件的，但不可否认的是：增长、公平、民主、稳定和自主理应成为我国政府绩效评估体系的重要构成部分，只不过每一指标在不同时期其重要性会有所不同。
民主、法治、效率、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序是现代社会的基本价值取向，也是现代政府的基本职能所在，这与我国传统政府治理的人治、封闭、不讲效率、官僚主义、不负责任形成鲜明对比。我国的政府治理模式正从对公民社会的直接干预走向宏观调控，从政府直接投资转向了政府为社会提供优质的公共产品和公共服务，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系正处于全面调整之中，政府从原来既当运动员又当裁判员转化为只当裁判员。我国构建现代政府的价值取向理应成为电子政府评价体系的价值核心，具体而言，电子政府的评价体系的价值取向应包括：高效率、低成本、法制化、推进经济
增长、维护社会公正和公平、民主、开放、廉洁、负责任、稳定和独立自主。这些价值取向应在评估标准和评估方式中得以充分体现。
(二)电子政府评估体系的基础是电子政府的内在结构和职能
绩效评估是基于具体的组织结构和组织应履行的职能之上的，不可能在不清楚一个被评估的组织的具体结构和其应履行的职能时，评价主体能作出合理的评价。电子政府的组织结构到底如何构建？学术界和政府部门都在探讨。目前比较成熟的观点是：中央政府与地方政府在电子政府体系中的职能是有差异的，中央政府的主要职能在于从各级地方政府获取社会运行的相关信息，根据这些信息作出相应决策，通过立法、司法、行政、财政、金融等手段来宏观调控经济与社会的和谐发展；地方政府的主要职责应是为所属区域的企业和民众提供优质的公共产品和公共服务，并维护当地市场的公正、公平和效率。这样，电子政府就包括一个内网和一个外网，内网主要是政府内部的沟通，外网是政府与民众互动的纽带。基于电子政府的职能，其结构至少应包括：实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素。具体而言，实体要素是构成电子政府的物质基础，包括硬件环境、软件环境以及信息资源库；支撑要素是保证电子政府顺利运作的法律制度，包括法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制；目标要素是电子政府所要达成的目标，包括电子化公文、电子商务、电子邮递、电子税务、电子福利、电子民主、政务信息公开等内容；人员要素是维系电子政府良好运行的人员素质保证，包括对系统的维护和数据的采集和处理。
要保证电子政府职能的实现，首先就必须构筑合理的电子政府的结构，政府管理本身的复杂性，决定电子政府结构的复杂性。未来的电子政务，要实现的是“一站式”的办理和不受时空限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项，而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。由于我国现有的政府信息化工程基本上是在不动政府原有结构的情况下各个部门独立来建设的，导致技术标准五花八门，要有效发挥其作用就必须加以整合，如果对已经建立的行业或部门的信息化系统的结构和标准缺乏有效整合，就急于上新的电子政府项目，将会使未来的整合更加困难。
下面绘出了一个电子政府的参考模型，以方便分析：
电子政府的参考模型
对比电子政府这一参考模型，我们会发现我国电子政府项目的实体要素进展较快，而支撑要素、目标要素和人员要素的进展则相对欠缺，主要原因在于这些要素都不是地方政府可以单独完成的，如相关法律法规、电子民主的运行机制、电子服务标准、信息采集机构的独立性等，没有强有力的统一规范是不可想象的。关于电子政府的信息法规在我国就是一个空白，什么信息可以公开？什么信息不能公开？政府信息如何保证它的准确性？信息服务如何确保质量？目前无法可依，所以难于对其进行评价。而在传统的政府管理模式下的政务信息公开，其信息的可靠性是值得怀疑的。在这方面，美国和英国的立法先行的作法值得参考。1993年美国颁布《电子化信息自由强化法》，对于政府部门的信息资源进行分类，规定哪些信息需要保密、哪些信息公众可以免费获取，为保证信息来源的准确可靠，信息的采集、制作和公开环节绝大部分由独立于政府的社会机构来承担，而不是全部由电子政府自身来完成。英国在1993年颁布的《开放政府白皮书》(The White Paper on Open Government)中，政府明确承认人民有权要求他们获取信息服务的质量，对提供公共服务的运作者可以施加压力，开放政府理论的实用规则在1994年4月正式颁布，确保了电子政务信息来源的可靠性。
电子政府建设仅仅有实体要素的孤军深入、快速发展是远远不够的，必须有其他要素同步发展，才有可能充分发挥出电子政府的巨大优势。汪玉凯教授指出：推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准。我国虽然就此作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。
要控制电子政府的发展方向，确保其优势的充分发挥，评价体系要优先发展。首先要规范电子政府的结构，然后对电子政府的实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素制订全国统一的具体标准，其中，目标要素是电子政府项目的产出，而实体要素、支撑要素、人员要素是保证电子政府产出的基础。所以，对目标要素的评价应侧重于效果评估，民主、社会公平和公正、高效率等电子政府价值取向应能在其产出中有效反应出来，对于电子政府的产出应由国家审计机关和民众共同评估；对实体要素应侧重于经济性和效率性评估，即对政府部门是否经济地、高效率地构建起了电子政府的实体进行评估，应由国家审计机关来负责实施；支撑要素应确保电子政府运行的安全、可靠和高效率，应体现出现代政府的价值取向来，即法律法规应超前、统一、充分反应电子政府运行的内在要求；对人员要素的评估应体现出经济性、效率性和效果性，同样可以由国家审计机关和民众共同来评估。
(三)评价主体和评价方式
政府的权力来源于人民，作为人民的受托人依法履行其治理的职责，这是任何民主社会的政府都会坦然承认的，但从古至今，执政者的权力运行往往超出了其范围，甚至凌驾于人民之上，民众往往也无可奈何。但当执政者的权力运行与人民的意愿偏离太远时，社会矛盾就会以剧烈的社会冲突表现出来，甚至产生革命运动，推翻执政者，历史反复在上演这样的悲喜剧，民心的向背成为政府权力运行的核心牵制力，似一只看不见的手在主导着政治势力的更替。任何一个民主社会对政府绩效的评价主体只能是人民，电子政府同样不能例外。但人民要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道的狭窄、传递通道的不畅、传递成本的昂贵，而不能得到及时、准确、畅通的表达，加上政府为实施有效的社会控制,必定会垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及到政治统治的信息,会用强力控制传统大众传媒,有选择地发布经过筛选过滤的信息来影响公众的认知与判断，普通公众要获得充分信息或反过来通过有效渠道向大众自由广泛地传播自己的思想几乎不可能，所以必然会经常出现政府权力与人民意愿相背离的局面，古今中外均概莫能外，差别只在于偏离的程度与时间的长短。这使政府管理体系出现诸多问题，如官僚主义、效率低下、权钱交易、贪污腐化、政府失灵，公共管理的效率和社会公平的目标在传统的政府运行方式下难于实现，政府自身就成为问题的中心，为了取得人民的信任
、树立政府的威望，世界上许多国家不得不颁布法律法规，对权钱交易、贪污腐化进行惩罚，对官僚主义进行约束，努力解决政府效率低下、政府失灵的问题。电子政府提供了从根本上改变这种局面的有效手段，电子政府使政府信息公开化、透明化、互动化,天生就具有民主、开放的属性，它极大地增强了人民影响政府的力量，使一种有回应力的、高效率、负责任、具有更高服务品质的由人民意愿来驱动的政府成为可能。
电子政府之所以令众多有远见的政治家怦然心动，其主要原因就在于它提供了公民大规模和高强度的政治参与的可能性,它带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。它是现代社会民主制度赖以存在的基础,也是民主政治的基本特征之一。在当代社会,政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来；而政治稳定的实现和政治秩序的建立,也有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达。传统的代议制由于代表的代表性问题，以及在及时和全面反应民意方面存在着诸多缺陷，因此，现代政府完全有必要引进直接而广泛的电子民主。电子政府自身的结构也迫切需要人民来参与直接评价，因为，电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，每一位政府职员的权力被相应放大，其提供的公共服务主要在网络空间完成，其上级管理人员很难知晓服务的质量，因此，对其服务的质量进行评估最为便捷的方式就是引进人民的直接评价。
电子政府的评估方式除了硬性指标--国家审计署的全面审计之外，无疑必须引进民众电子化的直接评估方式，充分发动民众的参与，才能保证电子政府运行轨迹的正确性，才能保证电子政府的巨额投资不至于闲置。要引进广泛的电子民主，就必须首先确定这一评价指标的运行机制。西方国家普遍采用软性指标来动态地评价政府，定期发布政府支持率，力图使政府象“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。作为软约束，一般不会因为政府支持率较低而直接导致政府官员的更替，但支持率过低会对政府产生强大的压力，迫使政府行为尽快与人民意愿相吻合，从而有效地避免了政府行为与人民意愿偏离过远的局面的出现，使权力的本质得以直观体现。
电子政府的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。从中国的实际情况出发，只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，有选择地把政府对社会、公众服务的最主要业务率先实现信息化，才能真正体现电子政府的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会监管以及政府内部的信息化。但我国面临着与西方发达国家不同的现实环境，决定了我国的电子民主的运行机制、对政府的约束力与发达国家不可相提并论，电子民主在我国的建设只能分步实施。我国各地经济发展水平差异极大，存在严重的“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，而且各地民众参政议政的能力和意愿差距极大，电子民主在中国的广泛实施必须有效解决“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，以防范政府权力沦为某些社会阶层实现其利益的工具。但这不能成为我们拒绝民众参与电子政府建设的借口，缺乏民众广泛参与的电子政府，只不过是在传统管理模式和管理理念上嫁接了新的技术，是注定要失败的。完全可以在具备条件的地区，如深圳市、上海市等经济较为发达的城市率先引进这种软性指标，在条件不具备的地方有限制地尝试引入，并采取积极措施，努力解决“电子隔离”和“数字鸿沟”问题。
四、总结
电子政府的绩效评价体系是事关电子政府工程成败的制度性安排，具有举足轻重的价值和意义。我国电子政府的绩效评价体系应以现代政府的价值取向作为评价的核心，立法应先行，相关法律法规应充分反应出现代政府的价值取向来，评价应基于合理的电子政府结构和其应履行的职能，评价的主体是最为广大的人民，评价的方式应软性指标和硬性指标相结合，硬性指标的具体评价标准应由多学科专家共同来制定，由国家审计署负责实施，软性指标在我国应分步推进，电子政府工程的实施应从上至下来进行。
（注：作者写于华中科技大学公共管理学院，研究方向为电子政府，WTO与政府管理）
篇2：构建财政支出绩效评价体系论文
构建财政支出绩效评价体系论文
内容摘要：财政支出绩效评体系，是公共财政的重要组成部分。本课题借鉴美国和澳大利亚公共支出绩效评价方法，按照本土化的理念，提出了一套建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路：在评价方法上，借鉴西方市场经济国家探索的十几种方法，形成我国特色的评价方法；在评价原则上，遵循相关性、经济性、重要性和可比性等原则；在评价主体上，分为负责绩效评价的政府机构、具有专业判断能力的专家组和社会公众三部分；在评价内容上，分为一般预算支出的绩效评价和项目支出预算的绩效评价两个部分；在评价指标上，分为子系统层、要素层、状态层、变量层和指标群等五个层次。通过上述分析，力求使本体系具有实用性、可操作性。
党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”根据这一指示，财政部将在今后一段时期内，进一步强化预算改革力度，提高预算资金的安全性、合规性和有效性。本课题的目的，就是在借鉴国外经验的基础上，就财政预算改革的重要内容――财政支出绩效评价体系的建立，提出若干建议。
一、财政支出绩效评价体系的基本理念
财政支出绩效评价体系，是近来出现在西方国家的政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。
从操作层面上讲，财政支出绩效评价体系，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价体系有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。
由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益，直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。而这一“盲点”，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系，就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。
二、财政支出绩效评价体系的方法
政府的财政支出绩效评价体系一般包括：制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。
为了形成与当地社会经济发展相适应的财政支出绩效评价体系，西方市场经济国家进行了各种探索，再加上经济理论界的研究，目前，形成了如下几种比较主流的方法。
1、成本――效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
2、最低成本法，也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。
3、综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。
4、因素分析法，将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。
5、生产函数法，通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。
6、模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。
7、方案比较法，主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。
8、历史动态比较法，将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。
9、目标平价法，将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。
10、公众评判法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对
公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
在这些方法基础上，各国形成了不同特色的绩效评价体系。其中，对我国比较有参考价值的有美国和澳大利亚。
美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目（program）绩效评价。在的预算中，美国管理当局制定了一项简单的评级制度，根据成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。管理及预算办公室（OMB）负责评价各机构的绩效，每个季度管理及预算办公室评估各机构的工作进展状况以及绩效目标完成情况，同时对各机构为完成目标而采取的措施及进一步完善措施等问题做出详细的评论。成效计分卡标准的运用为衡量部门绩效提供了切实可行的依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分结果促进各部门努力改进自身存在的问题、提高管理绩效。项目支出绩效评价方面引入了项目评价体系（Program Assessment Rating Tool，下文简称PART），设计了PART调查表，PART调查表的最初草案是在5月发布的，总统管理顾问委员会于7月10日通过定稿，7月16日正式发布使用。管理当局计划每年对大约1/5的联邦项目进行评级，到所有的项目都将使用PART。PART设计了一系列问题，评价项目的目的及设计、战略规划、管理、结果和责任，包括那些不是项目或机构可以直接控制但影响项目或机构的相关因素。美国财政支出绩效评价要求各部门制定长期绩效目标和年度绩效目标，管理及预算办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目的、项目优先权的绩效衡量指标，根据这些目标和指标来评价目标的完成情况，从而确定项目的绩效。
澳大利亚联邦政府是在至财年开始酝酿推行以公共支出绩效评价为核心的公共支出预算改革，至2000财年正式实施公共支出绩效评价制度。绩效评价包括的主要内容是：将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来体现的，因此绩效评价指标事实上成为澳大利亚政府的财政支出管理的中心环节。澳大利亚公共支出绩效评价指标主要包括两方面的内容：部门事业发展目标（outcomes）绩效指标和部门产出（outputs）指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效指标主要是用于评价部门基本支出的使用情况。澳大利亚财政支出的绩效指标设计既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准，综合考虑了长远、中期和当前效益以及直接和间接效益，同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。他们的指标设计很值得我们借鉴。
三、我国财政支出绩效评价体系方法的确定
上述几种方法，各有利弊。根据一致性的原则，在建立一个国家的财政支出绩效评价体系时，只能选择一种主要的方法。这种方法，可能是某个国家已经成熟的经验，也可能是对几种方法的重新集成。如果几种方法同时使用，就很可能在制度设计上出现漏洞。因此，必须在分析上述方法的同时，结合我国国情，提出建立我国财政支出绩效评价体系的基本方法。
本文认为，上述各种方法，都是建立在发达市场经济体制的基础之上的。我国作为一个市场经济体制刚刚建立起来的国家，全部照搬，显然是不符合我国国情的。建立我国财政支出绩效评价体系，必须考虑我国的国情。与已经建立财政支出绩效评价体系的西方市场经济国家相比，我们主要存在着如下三大差距：
1、我国作为正处于社会主义初级阶段的一个发展中国家，整个国家的基本政治制度、基本经济制度、基本财政制度，都与这些国家（以及这些国家所形成的财政支出绩效评价方法）存在着差异。
2、我国以儒家文化为底蕴、以马克思主义为基础的文化背景，都将使我国在绩效的理解、绩效程度的确定、绩效评价程序的设计等方面，与西方市场经济国家出现差距。
3、西方市场经济国家，基本上建立了以计算机网络为基础的知识经济体系，在货币流通、信用考核乃至信息共享等方面，都取得了较好的成绩，为绩效评价体系打下了充实的基础。而我国，首先，知识经济刚刚起步，全国的信息系统还没有建立，特别是财政部门的“金财”工程在20才进行正式建设阶段。由于缺乏数据共享体系，我国财政系统要准确把握社会经济的发展情况，准确把握政府提供的公共产品、公共服务的数量和质量，难度极大。其次，实施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出，这需要一套合理的会计核算制度，政府会计核算方法与实施绩效评价所必需的方法还有一定的差距。最后，我国财政干部的知识结构，还缺乏利用计量办法对财政工作进行定量管理的知识体系。这些都制约着我国财政支出绩效评价体系的设计。
因此，为了适应我国国情，本文认为，要建立我国的财政支出绩效评价体系，就必须在充分借鉴别国经验的基础上，形成自己特色的方法。
四、我国的财政支出绩效评价体系
经过系统分析，本文拟从如下几个方法来建立我国的财政支出绩效评价体系。
（一）明确财政支出绩效评价的内容
基于我国的现实条件以及改革发展目标的需要，适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善，我国财政支出绩效评价主要应从两方面进行：
1、一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效
设计一般预算支出的绩效评价体系的基本出发点是政府职能，根据国家战略规划，确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标，制定恰当、详细的衡量标准以检查各机构的工作进展情况和目标完成情况。
从我国现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，对政府各机构的预算支出的绩效评价范围主要应该包括以下几个方面：
――政务信息管理；
――资源配置绩效管理；
――公务员业绩管理；
――财务质量管理。
这四个内容基本上涵盖了政府机构运作效率的方方面面。通过评价，可以获得政府各机构、各部门财政资金使用效果的相关信息，加强政府责任制，并有效激励各机构完善其内部管理、根据评价结果迅速识别问题和解决问题。
2、项目支出预算的绩效评价，即对各个具体项目的支出绩效进行评价
除了一般的政府机器运行经费外，政府一般都通过具体项目的执行，来实现其职能。通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法，并对同一领域的其他相似项目进行比较，清理交叉、重复的项目，重新有效分配资金。
根据我国政府项目的特点，项目支出的绩效评价体系应包括：
――逻辑标准；
――管理标准；
――成果标准。
通过对上述三大标准的评价，来衡量项目支出的目的设计合理性、项目管理以及项目绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率和效果。
（二）确定财政支出绩效指标及标准
具体设计应根据目标的不同而不同，并遵循如下原则：
1、相关性原则。是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响；
2、经济性原则。是指指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息；
3、可比性原则。是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较；
4、重要性原则。是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。
绩效衡量指标体系一般都要综合运用上述四种指标，可以避免单纯追求成果而忽视效率或单纯追求效率而不顾成果的现象。
从某种意义上讲，财政支出绩效评价体系，评价的是政府职能的实现程度，而体现政府职能实现程度的相关指标，大部分都是来源于政府部门，这就不可避免地出现指标的扭曲行为。为了防止这种信息的扭曲，就有必要在指标的设计时，考虑各种指标的相关性，使整个指标体系内，形成一种内部制约的关系，从制度上杜绝数据造假。一个典型的例子就是，城市用电量与GDP有着正相关的关系，如果把这二个指标摆在一个评价指标体系之内，就很难造假。
但由于财政支出是以社会效益为主的，而社会效益的量化，一直是财政核算中长期解决不了的技术性难题，如：在计算各项指标与绩效目标的具体相关系数，判断某项投入或产出对最终成果的贡献率等，目前我国都缺乏这方面的经验。加之制度基础的不完善，可能导致指标的滥用，带来与指标设计初衷相反的效果。所以在进行评价时，还需要尽量克服这一难题。
第一，对不同指标设定不同的权数，权数应该是相对固定不变的，由于项目的特殊性问题，可以根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出项目的关键因素，但是调整应该在评价前进行，以免造成被评价单位操纵权数、提高评价分数的结果。
第二，定量分析和定性分析相结合，由于成果方面的量化指标较不易取得，单纯依靠数量指标不能反映支出绩效的真实情况，而且可能对工作产生误导，所以在定量分析的同时应根据特殊情况进行一定的主观评价，或通过调查反馈等方式尽量获得客观公正的评价结果。
第三，合理确定绩效评价的标准，对于可以量化的指标都应该有一个标准值，标准值不是一个简单的数字，有其特定的经济意义，标准值可以根据历史数据、国家有关部门颁布的行业标准和国内外实践中公认的标准来进行测定，当前在没有一个固定标准值的情况下，可以通过横向比较（同行业比较）、纵向比较（与以前年度比较）、与预期目标比较来确定支出绩效。
（三）确定评价主体
本文认为，为了确保评价结果的客观、公正，财政支出绩效评价体系的主体应由三部分组成：
1、负责绩效评价的政府机关
我国财政部是负责政府公共支出的综合部门，主要职责应该是建立绩效评价制度、制定和发布相关政策、实施指南和技术规范等，组织评价，综合利用评价信息改进预算管理、提高决策能力。
2、具有专业判断能力的专家组
由来自于高等院校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组，主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行分析。
3、社会公众
社会公众则是对政府机构的服务质量、服务效果进行评价，财政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取决于能否充分反映社会公众的需要，支出绩效的评价过程中应该通过调查获得公众的满意度信息，检查支出的实际效果是否符合公众需要。
（四）配套的改革措施
财政支出绩效评价体系，是整个财政改革的重要组成部分。如果由它“单兵作战”，独自推开，是很难取得预期效果的。因此，什么时候出台财政支出绩效评价体系，出台时与哪些财政配套政策相协调，财政改革与政府职能规范化呈怎样的关系，在该方案出台前，需要对财政专业人员进行怎样的培养，等等，都是在建设财政支出绩效评价体系中所必须考虑的。
五、我国财政支出绩效评价体系的模块分析
为了和财政其他绩效评价体系（如财政收入绩效评价体系、财政风险绩效评价体系等）配套，使财政支出绩效评价体系融入整个财政绩效评价体系范畴，本文把财政支出绩效评价体系作为一个总体系，在这总体系之下，又细分了两个分体系：一般预算支出绩效评价体系和项目支出预算绩效评价体系。
（一）一般预算支出的绩效评价体系
一般预算支出的'绩效评价总体上分为五层：
第一层：子系统层。一般预算支出绩效评价体系是财政支出绩效评价总体系的第一子系统层。
第二层：要素层。是各政府部门在人、财、物等方面提高绩效的基本内容，包括政务信息管理、要素配置绩效管理、公务员业绩管理和财务质量管理等系统。
第三层：状态层。是指能体现每个子系统特征的状态结构，一般而言，状态层可以分为动态和静态两个方面，根据财政支出绩效评价的特点，我们按静态特征进行分类。
第四层：变量层。采取可比、可测的变量体系来具体描绘状态层的含义，从而度量这个状态的绩效。
第五层：指标群。由于财政支出的复杂性，各要素需要通过一系列的指标来进行评价，在指标群里，我们从经济效益和社会效益两个方面进行指标选择。为了提高指标核算准确度，我们又把指标群细分为三个层次。
要完整地建立财政支出评价体系，需要大量的测算和分析工作。本文仅仅是提供一种思路性的建议，因此，全面建立这五个层次，尚显过早。为了说明问题，本文每五个层次中，分别选择了一个项目，进行细化分析。
通过对第五层次“指标群”相关系数的测算，并通过科学的计算，确定每一层次中，各大状态体系的权数，最终可以计算出某一一般预算支出的绩效。根据计算结果，再按以下程序进行评价分级，根据分级的情况，来确定对这部分预算支出的管理方式和方法，并进而为下一次预算的编制提供参考，从而最终实现建立财政支出绩效预算的目的。
（二）项目支出绩效管理体系
一般讲，项目支出绩效管理体系包括了绩效评价体系、专家支持体系、公众监督体系等几个部分。而其中，绩效评价体系，无论从其内容，还是从其权数来讲，都是最重要的。如在某些科技型项目的管理中，可行性研究分析体系、总结考证体系（其功能实际上就是绩效评价体系）中得出的结论，就占了整个管理体系的70%以上。因此，可以这么讲，项目绩效评价体系设计得合理与否，直接影响着项目管理的质量。
根据我国项目管理的特点，本文认为，整个项目管理体系，应包括三个过程（如表六所示）：
一是综合评级过程。该过程主要是根据绩效评价体系、专家支持体系和公众监督体系的各项考评结果对项目支出的整体情况进行综合评级。评级分数分为优、良、合格和不合格四个等级，而那些没有合适的绩效衡量指标或没有收集到绩效资料的项目则会被评为“结果未知”。其中，绩效评价的分数占最大比重，这一项的得分是根据各个项目在实现逻辑标准、管理标准和成果标准方面的程度综合而定的。
二是政府管理方式的选择过程。该过程是根据综合评级的结果重新确定各项财政支出的管理方式。由于产品的公共性程度不同，政府提供公共产品的方式也不同，方式正确与否很大程度上决定了公共产品的供给效率和效益。根据上述综合评级结果可以认识到政府原有管理方式的合理与否，并根据实际情况重新定位、分类，可以分为政府提供和市场提供两大类，在政府提供的方式上，主要有三种情况，政府全额拨款，政府主导、市场辅助型，市场主导、政府辅助型。
三是信息反馈过程。最后一个过程就是信息反馈，也就是把绩效评价和预算编制结合起来的过程。
这三个过程，各自有着不同的功能。其中，政府管理方式选择过程、信息反馈过程对于整个项目管理，意义重大。但由于本文重点在于分析绩效评价体系，因此，不作具体分析。本文的重点，就是根据我国政府项目运行的实际，设计出一套可操作的项目支出绩效评价体系，这套体系的意义更在于评价当前我国项目支出的绩效管理状况，有利于各部门合理确定各项目的目标、绩效目标、绩效指标等，为今后的预算管理改革提供基础。
为此，按照“逻辑合规、管理有效、效益明显”的原则，本文把项目支出预算绩效评价体系分为为如下五个层次：
第一层：子系统层。项目支出预算绩效评价体系是财政支出绩效评价总体系的第二子系统层。
第二层：要素层。是根据项目支出绩效目标确定的衡量目标完成情况的标准，包括逻辑标准、管理标准和成果标准，这三个标准之间有密切的联系，每一标准下还有其相应的构成要素。
第三层：状态层。是指能体现每个子系统特征的状态结构，一般而言，状态层可以分为动态和静态两个方面，根据财政支出绩效评价的特点，我们按静态特征进行分类。
第四层：变量层。采取可比、可测的变量体系来具体描绘状态层的含义，从而度量这个状态的绩效。
第五层：指标群。由于财政支出的复杂性，各要素需要通过一系列的指标来进行评价，在该体系的指标群里，包括定量指标和定性指标。
六、结语
财政支出绩效评价体系涉及的内容多、范围广，评价体系的推开还需要各部门的配合，评价内容中各部门的绩效目标、绩效指标的合理与否尤为重要，绩效评价的最终落脚点也是通过各项绩效指标的评价来评价绩效目标的实现程度，从而确定与各部门及各项目相适应的预算。由于篇幅有限，本文主要侧重于提供一个基本思路，并引以为玉。
篇3：事业单位专项资金绩效评价体系构建探讨论文
事业单位专项资金绩效评价体系构建探讨论文
1 专项资金的含义
专项资金是指财政部门或上级单位拨给行政事业单位，用于完成专项工作或工程，并需要单独报账结算的资金。专项资金具有以下几个特点：第一，来自财政部门或上级单位；第二，用来完成特定项目；第三，需要单独核算。不符合这三个特点的资金一律不属于专项资金的范畴，在绩效评价的过程中也就不需要考虑在内。绩效评价对于减少专项资金的滥用、私用现象具有重要的意义。
2 构建专项资金绩效评价体系的重要性
2.1 规范专项资金的使用
专项资金来源于政府拨款，算是公款。事业单位通过构建专项资金绩效评价体系，能够详尽记录公款的使用情况，进而加强专项资金的监管，减少资金的不合理使用，从而规范专项资金的使用，提高专项资金的利用率。
2.2 促进资金的科学分配，提高资金使用效益
事业单位通过构建专项资金绩效评价体系，能够对资金的使用状况、目标实现程度、投入与产出的比例做出有效的考核评价。这种绩效评价的原则和体系能够对资金进行动态考核，促进资金科学分配，与以往的静态考核相比进步很大，有利于充分发挥专项资金的作用，进而提高资金的使用效益。
2.3 有助于加强资金管理
事业单位通过构建专项资金绩效评价体系，有助于加强资金管理。具体来说，首先，事业单位可以在实践中及时发现资金使用的不足之处，进而在资金的使用比例上做出相应调整；其次，事业单位能够通过投入与产出的比例，找到最适合的发展策略，从而减少资金的使用，而对于那些投入多、产出少的项目减少其资金支持或者不进行投资，把资金用于最需要的地方。
3 绩效评价体系现状
我国对专项资金的探索起步相对较晚，发展也比较缓慢，相比来说，哲学论文欧洲的专项资金的绩效考核体系已经比较完善。我国也在不断借鉴国外的发展经验并结合自身发展的实际情况，逐步探索出了符合我国国情的专项资金绩效考核体系，但在探索的过程中还存在很多不足。
3.1 绩效管理法律级别不够，绩效评价机制有待完善
专项资金绩效考核评价的依据是部门规章，但部分规章与法律相比层级较低，导致一些事业单位对于部门规章的重视程度，远远低于对法律的重视程度。很多单位也就没把建立绩效评价体系提上日程，往往就是走个形式并没有实质性的作用，而且也没有搞清楚绩效评价的主体，一般都是单位自身作为绩效评价的主体。由于单位自身具有一定的主观性，导致绩效考核结果的说服力也就不强，事业单位要对资金的使用全权负责，还要对自评材料的真实性、准确性和完整性负责。但是，事业单位的绩效评价体系还没有形成统一的原则和指标，导致绩效评价过程五花八门，材料的真实性也有待進一步核实。总之，从事业单位的绩效考核评价的现状来看，其绩效评价机制还有待完善。
3.2 绩效评价方法单一
欧洲在很早之前就形成了自己的一套绩效考核的办法，如综合指数法、方案比较法、公众评判法等，都是比较完善的绩效考核方法。而我国的绩效评价方法相对来说比较单一，与我国的绩效考核体系建设起步晚有直接关系。虽然我国在《试行方案》中列举了诸多办法，如最低成本法、因素分析法和横向比较法等，但是只有少数能够在实践过程中真正落实，运用最多的方法是目标预定与实施效果比较法。该方法简单可行、操作方便，是将财政支出所产生的实际效果与预定目标进行比较，从而对其进行绩效考核，但具有一定的局限性，很难完整地反映整个专项资金的使用状况。
3.3 缺乏数据收集和分析的信息系统
在互联网和大数据时代，事业单位在建立专项资金绩效考核体系时，也应紧跟时代发展的潮流。目前，很多事业单位仍然采用人工记录的方式记录财政支出数据，缺乏数据收集和分析的信息系统，随着数据的不断增加，这种记录方式已经难以满足时代发展的需要，数据很容易出现错误。这对事业单位来说是致命的打击，容易导致目标与执行的结果发生分歧。
4 如何加强绩效评价体系的建设
4.1 明确绩效评价主体
绩效评价的主体并不仅仅是事业单位本身，事业单位只是主体的一部分，其他主体还应根据所涉及的项目性质来确定。例如，公共服务的项目，既然是公共性质的项目就要考虑其社会性和服务性，这时候的主体就会包括公众的满意程度，此时绩效评价的主体就增加到了两个，而不是事业单位自身了。总而言之，绩效评价的过程应当充分调动社会各阶层的.力量，多方面的监督主体有助于绩效评价的客观性，避免事业单位自身虚造评价材料和数据。
4.2 完善绩效评价过程
要加强绩效评价体系的建设，事业单位需要完善绩效评价过程。首先，进行事前审核，事业单位要对专项资金的使用项目进行申报，并制定出相应的资金使用明细，项目的预期目标等前期准备工作；其次，进行事中追查，事业单位在项目的实施过程中要进行核查，包括核查进度和预期目标完成的情况等；最后，进行事后检查评价，专家小组对该单位的绩效评价状况进行审核，并形成报告，为以后的工作提供经验支持。
4.3 实施全面预算管理
要加强绩效评价体系的建设，事业单位需要实施全面的预算管理。首先，事业单位要把绩效评价纳入全面预算管理的范围，对于专项资金的使用状况进行明细，列出详细的资金使用状况，并且在项目的使用过程中严格按照明细进行，防止资金流向不明，造成损失；其次，事业单位要重视专项资金的绩效评价结果，为今后单位的发展提供经验，在不断摸索与实践中找到建设绩效评价体系的良好策略。
4.4 完善相关法律制度
我国事业单位中的专项资金绩效评价缺乏法律支撑，事业单位绩效评价的主要依据仅仅是财务部门的规范性文件，在执行过程中极易出现不严格执行的现象，且绩效评价结果对事业单位的影响不大。因此，相关立法部门应通过完善专项资金绩效评价的相关法律制度，来提高事业单位的重视程度，不要让其仅停留在规章制度的层面。
5 结 语
建立专项资金的绩效评价体系已经成为事业单位的重要任务，在不断地探索和实践中，事业单位要摸索出适合自身发展的绩效评价体系。为了建立专项资金的绩效评价体系，事业单位和相关部门要给予高度的重视，在借鉴国外经验的同时要结合自身的实际情况，明确绩效评价的主体，完善绩效评价的过程，敦促立法部门完善相关法律，把绩效评价纳入全面预算管理的范围。
主要参考文献
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篇4：大学财政经费绩效评价体系的构建论文
大学财政经费绩效评价体系的构建论文
摘 要：随着国家对高等教育的投入逐渐增长，在提高生均拨款的同时，中央和地方也加大了高校发展专项资金的投入比重，促进高等教育事业的快速发展。 为提高财政资金的使用效率，政府部门逐渐加强绩效管理，对财政经费的投入和使用进行绩效评价和考核，合理选择绩效评价指标，客观评估财政资金的使用效果，及时纠正偏差，提高管理水平，实现教育经费的高效使用。
关键词：高校；财政经费；绩效管理
一、绩效管理的内涵和高校财政经费绩效管理的必要性
绩效管理是一种新的管理模式和理念，主要包括绩效的预算、拨款以及对绩效成果的评价等。绩效评价是通过科学的绩效评价体系，对经费使用做出客观评价，对其投入经费与产出效益做比较，考核评价产出是否大于投入或等值，监督保障财政资金合理使用和应有效益。
对逐年增长的高校财政经费进行绩效管理，对经费的投入与效益实行绩效评价，了解高校财政经费使用情况和产生的效益，及时发现经费使用存在的问题，找到制约发展的关键因素，针对性地提出解决问题对策，是十分必要的。
二、高校财政经费绩效绩效管理的现状
（一）经费管理注重投入，对使用成效不够重视
对高校来说，一般只重视应收财政拨款到账与否，按期执行完毕，很少会对资金的使用进度、执行情况、使用效果进行跟踪监督，这样做不能客观反映经费的使用效益和存在的问题，容易产生财务风险。
（二）绩效评价的认识不足
对上级主管部门来说，教育部门负责对拨款项目进行管理，财政部门负责预算的编制和发放，二者的信息不对称，削弱了对财政资金绩效评价的重视和主动性；财政支出绩效评价所涉及的科研、教学、行政管理等在业务上有着差异性，而高校的财务部门在日常工作中更强调会计核算和资金收支平衡等工作，对上述的专业的差异认识不足使得财务部门在开展财政支出绩效评价工作上力不从心，很大程度上影响了评价结果的准确性和客观性。
（三）评价过程流于形式
高校财政经费绩效管理评价是近年财政部门和教育部门提出的财政资金使用的后续工作任务，研究财政资金预期目标的完成质量，以体现财政资金在学校事业发展中产生的客观效益。
但因各高校规模不同、类型不同、发展水平不均衡等，评价指标缺乏可量化性，绩效评价标准难以统一等原因，很难客观制定可操作的细则和科学的指标参照。目前的绩效评价方式更多地流于走程序，着于面上，如：更多地监督审查资金的使用情况和预算执行力，对项目过程的综合性指标评价较少，这样会制约财政资金绩效评价的水平和公正性。
（四）绩效评价缺少应有的制度保障
目前，高校财政支出的绩效考核缺乏统一规范的评价标准，如评价方法、评价标准、评价实施、评价结果反馈、评价监督、评价整改等均无统一规定，使高校财政支出绩效评价的实施具有不确定和不可比性，无法实现有效监督。
（五）尚未健全监督机制
目前评价工作主要由单位财务部门牵头组织，尚未有绩效评价专业管理部门来负责此项工作，使评价过程形式化，评价结果单一化，削弱了绩效评价的约束力；绩效评价与整改脱节，缺乏相应的奖惩制度，没有相关的部门监督问题的整改。
三、建立有效的绩效评价体系
（一）绩效评价体系设立的原则
1.重要性原则。重要性包括经济绩效和社会绩效两方面，高校财政资金包含中央和地方两级的财政投入，投入的不同项目因评价侧重点不同使得绩效评价的复杂性，而这些影响因素无法进行全部量化考核。因此，应将分析重点放在产生效益和对内涵提升的影响上。
2. 考评指标差异化原则。 高校财政经费的使用，涉及到诸多的部门和人员，不同的项目，其经费使用方向和成效也有所不同，因此，在评价过程中不应只使用固定的指标；考评指标应具有一定的差异性，以符合不同项目评价需求。例如，某高校在专项经费绩效评价过程中，依据学校的实际情况，分四类设置评价指标，即教育教学改革类专项经费绩效评价指标、基础设施建设专项经费绩效评价指标、实验室实训室建设专项经费绩效评价指标及信息化建设专项经费绩效评价指标等，不同的项目和类别，其所设置的评价指标也应有所不同。指标的差异性能体现经费绩效评价的针对性，提高绩效评价的准确性与科学性。
3.实用性原则。为了使评价过程顺利开展，在设计评价程序时，应遵循实用性原则，让高校财政经费绩效的评价具有可操作性的；从多视角、多元化指标和科学评价方法入手，对高校财政经费的`投入和效益进行客观评价，使评价程序中的每一步骤在实践中都可以有效操作，预防因评价程序设计不妥或操作不当而影响评价工作。
因此，在设计评价程序时，需综合多方面因素，使用合理的评价方法和操作程序，运用现代化信息技术，完善经费绩效考评系统，充分运提高评价工作的整体成效，4.可比性原则。财政经费评价的主要目的是对财政资金的使用进行监管，保证公共支出的使用效率，同时需要将评价指标与本地历史指标和其它地区的指标进行比较，因此评价指标体系和模型需统一，以便对不同时期和区域的同类财政经费进行绩效评价分析时，指标体系使用一致，确保评价结果的可比性。
（二）内外部评价相结合原则
在构建高校财政经费绩效评价体系时，应考虑到将内部外评价进行有机结合，以全面、系统地对高校财政经费进行科学合理地评价，提高绩效评价的客观性。内部评价对学校的教育活动有着直接的指导作用，具备较强的针对性，高校的每一位教师和学生，都可以成为评价的主体或对象；外部评价是通过主管部门或第三方机构通过实地考察或以统一的指标体系进行绩效考核。内外评价相结合，使得评价结果全面客观。
（三）财政经费绩效评价指标
1.教学科研方面：对教学成果、学科建设、专业和专业群建设等进行质和量评定；对科研成果，如专利申请、论文发表、课题开发、成果获奖方面所获得的成绩进行效益评价；校企合作、转让技术、服务咨询、合作办学等方面所获收益评价教学科研的技术推广成效。
2.人才培养和师资队伍建设：学生增长率、毕业生就业率、学生参加各项比赛的获奖情况等指标，来评价财政资金在学生方面的受益面和使用效率；教师队伍的职称水平、海内外人才引进情况、高学位教师增长数、教师人均培训费用等指标，来考核教师队伍中应用型人才的增长和素质提升情况。
3.教学设施方面：通过考核学校各项教学资源，如生均面积、生均图书数量、生均固定资产、生均教学仪器等增长情况，结合资产的使用率，来考核资金的使用效果。
4.财务方面：主要考核资金的保障情况和使用完成率，指标有“财政经费到位率”和“财政经费使用完成率”“财政经费预算差异率”等，考核单位财政经费的落实能力和使用的控制能力及效率。
（四）财政经费绩效评价方法
科学有效的绩效评价体系是评价目标实现的重要前提，完善绩效评价指标有利于公正客观评价财政资金的使用效益。因高校不同于企业，其产出效益虽一贯具有正外部性，但效益不是朝夕能实现。因此，进行绩效评价时，不仅要考虑到高等教育的特殊性，还要结合高校中不同专业的具体情况进行分析，使用相对科学合理的评价体系。现阶段，绩效评价的主要方法有“成本一效益法”、”关键绩效指标法”、”综合评分法”、”主成分分析法”、“数据包络分析法”“平衡计分卡”等，考虑到高校的特殊性，目前使用较多的为后两项。
1.“平衡计分卡”。“平衡计分卡”可以围绕财政资金使用目标，将资金管理和绩效评价有机结合。把财政资金的绩效目标分为“财务管理情况”、“项目管理水平”、“项目绩效指标完成情况”、“项目成果评价”，几个维度，为每一个维度设计适当的评价指标，根据评价的侧重点赋予相应的权重，该方法能很好地处理财务指标和非财务指标、内部指标和外部指标、领先指标和滞后指标之问的平衡，此方法可应用于横向项目比较，也可应用于不同性质项目间的对比。见下表：
2.数据包络分析法。数据包络分析法是一个线形规划模型，表示为产出对投入的比率。即通过对一个特定单位的效率和一组提供相同服务的类似单位的绩效做比较，通过输入和输出数据的综合分析，对同一类型各决策单元的相对有效性做出评价与排序，为决策者提供重要的管理决策信息。
数据包络分析法是以“相对效率”为基础，根据多指标投入和多指标产出对相同类型的单位进行相对有效性或效益评价的一种新的系统分析方法。首先，高校特有的公益性，涉及多投入和多产出的特点，数据包络分析法适合多投入和产出的指标分析，不用预先设定指标权重，避免人为的主观性；其次，高校的产出是人才的质量和数量、科研成果、社会服务，一般情况下很难进行定量分析，评估指标无法统一量纲，数据包络分析法可以忽略这一问题；再次，效率性是高校财政投入绩效评价的重点之一，数据包络分析法通过综合性的指标，反映不同决策单元的效率性，了解被评价单位的资源使用情况，及时提醒高校投入大于产出、或资金使用效率低的情况，使有限的教育资源发挥最大的经济效益和社会效益。
四、解决高校财政经费绩效评价中的问题和对策
（一）建立有效的监督机制
一是加强财政资金使用的过程管理：严肃预算编制、制度建设，妥善安排工作进度，进行期中的考核和评估，确保工作进程有条不紊；二是对大项或重要的财政资金要开展跟踪审计，确保支出合理、专款专用。 三是由于目前经费绩效评价工作主要由政府主管部门、高校的财务人员负责，未单独设置绩效评价管理部门，因财务人员对教学、科研等事项了解较为局限，导致无法客观和准确地进行评价，因此政府部门需要设置专门负责绩效评价和监管的机构，在专业知识和信息对称的情况下考核并帮助学校做出合理客观公允的绩效评价，督促改进不足之处，实现财政资源的有效配置与利用。
（二）引进第三方评价机构
财政经费绩效评价是一项专业性强的工作，按照“管办评”分离的精神，可以采取内外结合的办法：引进有资质、条件成熟的第三方实施绩效考核，避免走过场情况。从不同的专业角度和不同层面对项目进行论证，评估机构与人员的专业性与中立性可以进一步保证评价结果的客观性和科学性。
（三）绩效考核与激励相结合原则
科学系统的评价结果对财政经费的分配和管理发挥引导作用，对高校的内涵和外延发展起着推动作用。将激励措施引入绩效考核，作为提倡先进、引导落后的推动机制，能加强高校对绩效评价的重视，激发学校挖掘管理潜力，提高资金使用的效率和效益，促进高校的健康发展。
（四）开展问责和整改工作
开展激励机制的同时，也要展开问责工作，政府部门要对财政经费投人不到位、经费使用管理不合规、任务进度滞后、经济或社会效益低下等问题进行质询和追踪问责，并根据绩效评价结果，及时提出整改建议，监督高校及时纠错。
（五）打造绩效评价的氛围和环境
为保证高校财政经费绩效管理工作的有序开展，需要政府部门、高校、相关社会机构的共同努力。因此，需要强化财政经费使用的绩效意识传导，建立绩效评价工作的配套机制，使其成为一项日常工作；建立绩效评价信息数据库，以反映高校财政经费使用情况和评价结果，保证政府上述三方之间的信息畅通，进一步合理分配和运用财政资源，保证办学效益。.
综上述，对高校财政经费使用进行绩效管理，使用合理的指标体系客观评价财政资金使用效益，对改进办学有重要的指导意义，引导高校更为规范地使用和分配资金，让有限的教育资源发挥最大的经济效益和社会效益；帮助政府部门分析资金投入的有效性，并对高校的后续工作进行科学决策，有力促进高等教育健康发展。
参考文献
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［6]朱霞.我国高等教育经费预算绩效评价问题研究［J］.财经界,2014（22）：37~79.
篇5：论我国大学生创业动力支持体系的构建
论我国大学生创业动力支持体系的构建
我国大学生自主创业需要学校、政府、社会和家庭四个层面相互配合,共同为大学生创业搭建一个平台.通过构建完整的.在校大学生创业教育体系、发挥政府对大学生创业的政策支撑作用、营造积极的社会创业文化和氛围、建设有利于大学生创业的家庭支撑环境等大学生创业支持体系,形成合理、有力度、能更大程度支持与鼓励我国大学生创业动力激发的良好氛围.
作 者：杨伦超 YANG Lun-chao 作者单位：广西财经学院,广西,南宁,530003 刊 名：高教论坛 英文刊名：HIGHER EDUCATION FORUM 年，卷(期)： “”(12) 分类号：G647 关键词：大学生 创业动力 创业教育 支持体系篇6：论我国未成年人犯罪防控体系的构建
论我国未成年人犯罪防控体系的构建
丁寰翔1，陈文晖2
（1.浙江万里学院法学院，浙江 宁波315100；2.浙江省宁波市象山县人民法院，浙江 象山315700）
摘要：未成年人违法犯罪是当今严重影响我国社会治安的重要社会现象，如何预防和控制未成年人犯罪已经成为世界各国乃至国际社会关注的重大问题。结合我国实际，提高构建我国未成年人犯罪防控体系的理念，明晰构建我国未成年人犯罪防控体系的原则，追寻构建我国未成年人犯罪防控体系的途径，形成未成年人犯罪防控的有效机制，是我们预防和减少未成年人犯罪的应有之义和实践之要。
篇7：论我国未成年人犯罪防控体系的构建
中图分类号：D917.9 文献标识码：A 文章编号：1006 - 723X（ ） 10 - 0048 - 04
作者简介：丁寰翔（1963-），男，浙江奉化人，浙江万里学院法学院副教授，主要从事刑事法学、诉讼法学研究。
陈文晖（1970-），女，浙江象山人，浙江省宁波市象山县人民法院立案庭副庭长，主要从事刑事法学研究。
犯罪防控体系包括犯罪的预防和控制两个方面。犯罪预防一般是指人们注重调动社会各种有效力量在社会运行过程中来防止、限制、抵消各种致罪因素，达到减少和消除犯罪现象的系列活动。犯罪控制是指犯罪预防的要求和指向，同时，犯罪控制还包括对犯罪的侦查、指控、审判、处罚与矫治。犯罪预防与犯罪控制是犯罪防控体系中两个不可分割的组成部分，两者相辅相成。通过犯罪预防活动来达到更好的犯罪控制；通过犯罪控制活动更有效地预防犯罪。
20世纪80年代以来，我国未成年人犯罪占刑事犯罪比例不断上升，并且出现犯罪类型多元化、犯罪形式结伙化、犯罪手段多样化、犯罪年龄低龄化、重新犯罪率高的趋向。加强未成年人的犯罪防控已经成为我国当务之急，我国未成年人犯罪防控法律体系还不完善，未成年人立法尚处于初级阶段，无论是实体法还是程序法，都还不够健全。3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的“全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定”中以“第一章”的内容专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”。但是，有关未成年人权利保护的现有法律制度，还缺乏系统性、完整性和可操作性，本文基于追寻构建外国未成年人犯罪防控体系的途径，形成未成年人犯罪防控的有效机制，预防和减少未成年人犯罪。
一、构建我国未成年人犯罪防控体系应该具有的理念和坚持的原则
（一）构建我国未成年人犯罪防控体系应该具有的理念
1.全面、优先保护理念
享有基本权利是公民基本的社会地位的体现，对未成年人来说其基本权利是其生存和发展的基础。未成年人正处于不成熟阶段，他们属于弱势群体，其权利容易受到侵害，而权利的侵害也容易使他们走向犯罪，因为他们获得满足需要的途径较少、对抗权益侵害的能力有限、权利受到侵害后容易引发心理扭曲和行为变异。因此，未成年人违法犯罪与未成年人外在的权利受到侵害有着联系。预防未成年人违法犯罪的关键在于保护未成年人的合法权利。对未成年人的合法权利要实行全面保护和优先保护。
未成年人权利全面保护包括：一是全面确定未成年人健康成长所需要的权利；二是要确保未成年人权利的全面实现；三是要加强对侵害未成年人权利的行为的全面制裁；四是对违法犯罪的未成年人诉讼权利的全面保护。
未成年人权利优先保护是未成年人权利保护的特殊要求。相对于成年人而言，未成年人是弱势群体，因此，世界各国都注重未成年人权利的最大化，并根据未成年人的身心特点予以特别的优先保护，即未成年人权利与成年人权利或者其他权利的保护相冲突时，应该优先保护未成年人的权利。未成年人权利优先保护不仅要在法律制度上得到体现，还应该体现在社会政策、社会运行、司法原则和司法过程之中，体现未成年人的优先地位。
2.全社会参与理念
未成年人违法犯罪的原因是多元的、复杂的，要防控未成年人违法犯罪不是某一个部门就能够做到的，它需要政府主导、社会各种主体积极参与，内容有抚养、监护、教育、帮助、辅导、培训、强制教育、惩戒、矫治等。“在治理犯罪问题上必须具有政治的高度和社会的广度。政治的高度意味着犯罪防控不仅仅是刑事司法领域之事，更重要的是社会政策和社会关系的调整；而社会的广度在于犯罪防控不单单是法律之事，还需要我们从社会学、心理学等角度展开相关研究，提出一个完整和谐的犯罪预防对策，从而建立整体和谐的犯罪防控体系。”立法部门、政府各部门、司法部门、社会组织和社会团体、学校、家庭均应按照各自在未成年人保护中的不同职责，主动参与未成年人违法犯罪的防控工作。
3.发挥国家亲权作用理念
除了家庭外，国家有权利也有义务保障未成年子女的合法权益。亲权是指基于家庭身份关系所产生的一种专属于父母对未成年子女的在人身上和财产上的权利义务。国家亲权是指国家对未成年人应尽的权力与责任，它是从父母亲权中逐步脱胎而来的作为干预未成年人的合理化根据。(范文网 )当父母无力承担教育子女的义务时，应由国家亲权代替并以孩子的福利为本位，由国家承担未成年人的监护责任。国家亲权以未成年人利益最大化为基础并成为未成年人司法的基础。《未成年人保护法》规定，国家有责任保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯，即充分体现了国家亲权。在建构未成年人犯罪防控体系中，要充分重视和发挥国家亲权的作用。
（二）构建我国未成年人犯罪防控体系应坚持的原则
犯罪防控既需要宏观的顶层设计，也需要中观的制度、计划和微观的方案、措施、手段的运用，它是一个综合的系统。但是，不管犯罪防控的宏观、中观或微观及其不同的解析，均需要遵守一定的准则，这就是犯罪防控体系的原则。未成年人犯罪防控体系的构建，同样应该遵守体现未成年人犯罪防控宗旨、价值的准则，即未成年人犯罪防控原则。
1.综合系统原则
未成年人犯罪是一个社会综合病症，因此，防控未成年人犯罪是一项综合的系统工程。《中华人民共和国未成年人保护法》第五条明确规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他公民的共同责任。”体现了未成年人犯罪防控的综合性需要。未成年人犯罪原因的多样性、复杂性，决定了未成年人犯罪防控的多主体、多层次、多方案、多手段、多途径的特点，也是我国未成年人违法犯罪综合治理的依据。另外，未成年人犯罪防控必须对未成年人犯罪趋势进行研究和预测，明确防控目标，决策防控规划，落实防控方案，确保防控的阶段性、持续性和可控性，做好防控效果的评估，都是未成年人犯罪防控系统中的不同但具有联系的内容。未成年人犯罪防控综合治理必须系统化，才能达到持恒和效率。
2.社会化原则
从社会学角度来说，社会化就是由自然人到社会人的转变过程，是指人们通过内外作用将外在的社会行为规范、准则内化为自己的行为标准的过程。未成年人违法犯罪是社会化不足或者社会化偏向产生的结果。因此，构建未成年人犯罪防控体系，从社会宏观角度来看，就是要营造有利于未成年人社会化的良好环境，使未成年人通过接受教化和社会互动获得正常的社会化，成为合格的公民。从司法角度来看，一方面，司法过程就是要确保未成年人正确社会化和再社会化；另一方面，司法过程要调动一切积极因素，包括司法内和司法外资源，确保未成年犯罪人再社会化的实现。从某种意义上说，社会化原则就是社会宏观调控系统和微观管理手段的结合，它有助于动用社会力量做好未成年人违法犯罪的防控。因此，构建未成年人犯罪防控体系的社会化原则包括人的社会化和防控工作的社会化。
3.保护、教育与矫治相结合原则
未成年人的地位决定了国家对未成年人进行保护的重要，即使是有罪错的未成年人，国家也应该在保护的前提下进行教育和矫治。我国未成年人保护法第38条规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”预防未成年人犯罪法第5条规定：“预防未成年人犯罪，应当结合未成年人不同年龄的生理、心理特点，加强青春期教育、心理矫治和预防犯罪对策的研究。”对未成年人实行保护处分，应以尊重未成年人独立人格和自然发展为原则，注重教育；惩罚作为事后的反应手段，重在矫治，而应当被严格限定。
二、构建我国未成年人犯罪防控体系的途径
（一）确立政府在构建未成年人犯罪防控体系中的主导地位
政府的职能主要是维护国家安全和社会秩序，主持社会公平正义，提高民众的幸福感。构建未成年人犯罪防控体系，没有政府的主导和重视是不可能的。政府在构建未成年人犯罪防控体系中的主导地位表现在：
1.科学制定未成年人违法犯罪防控的政策。最好的社会政策就是最好的刑事政策。政府要树立保护未成年人权利的理念，通过一定的社会政策改善未成年人的成长环境，最大限度地实现社会的公平正义，营造真正和谐的社会。
2.加强公共管理和公共服务
在一个成熟的市场经济体制下，政府的.角色应该是一个为市场、社会发展提供规则和维护秩序的服务者。政府在构建未成年人犯罪防控体系过程中，可以鼓励成立所谓第三方组织（包括相关公益组织），明确组织活动基本宗旨和目标，通过委托、购买方式引入相关社会组织、社会团体从事未成年人权利保护和罪错帮教工作，发动基层组织做好未成年人纠纷排查、解纷息讼、帮教培训工作。
3.强化未成年人权利保护
根据国际相关未成年人保护的有关公约，保护未成年人权利是国家人权保护的重要内容。政府在推动国家经济发展的同时，要加强教育投入、提高儿童与少年的福利、增加未成年人就业技能培训，提升未成年人的基本素质。政府应当通过设立未成年人综合保护机构，履行未成年人保护宣传、协调、投诉、督促、立法建议等基本职责和职权，更好地体现国家亲权的精神。
（二）完善法律为构建未成年人犯罪防控体系提供制度支持
用法律保护未成年人合法权益，预防未成年人违法犯罪，是现代法治国家立法的重要任务。前述我国未成年人违法犯罪防控法律体系还不完善，因此，必须梳理现有涉及未成年人权利保护与司法的法律法规，逐步建构和完善未成年人保护法律体系，为构建未成年人犯罪防控体系提供制度支持。
1.完善未成年人民事法律制度
未成年人民事权利作为基本权利，非常容易受到侵害。通过立法特别要完善保护未成年人的监护、探视和抚养方面权利的规定，明确规定父母、其他家庭成员、社会及其国家在未成年人监护中的权利与义务（职责），确保未成年人正常探视权的实现和正常抚养费用的落实。“未成年人权益保护的缺陷更重要地体现在民事诉讼法领域，我国民事诉讼法中没有关于未成年人民事诉讼程序的系统规定，导致现实中出现未成年人权益保护的严重缺失。”因此，需要通过立法构建未成年人民事诉讼的专门程序制度，确保未成年人民事诉讼权利及其实现。
2.完善未成年人刑事法律制度
在我国，对未成年人犯罪定罪处罚基本上与成年人共同适用的刑事法律，没有专门的少年刑事法律。完善未成年人刑事法律主要包括：一是完善未成年人刑法规定，明确未成年人犯罪的构成条件、刑罚适用类型和量刑基本原则；二是完善未成年人刑事诉讼程序与制度，明确警察、检察官及法官在未成年人刑事案件中的具体职责、调查审理程序、审理方式、未成年犯的执行方式等，充分体现对犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针；三是完善对犯罪未成年人的矫治帮教法律制度，促进未成年人监禁和非监禁刑罚执行的专门化、社会化，推进社区矫正在犯罪未成年人矫治中的运用，确保犯罪未成年人更快地复归社会。
3.完善未成年人法律援助制度
建议将未成年人法律援助制度作为独立的一项制度纳入未成年人法律体系之中，将所有生活困难、合法权益受到侵害及其违法犯罪的未成年人，在其诉讼过程中均可获得法律援助。
（三）重视社会建设在构建未成年人犯罪防控体系中的基础地位
保护未成年人合法权益，不仅取决于法律的完备，更依赖社会对未成年人权益的认同和关怀。现实生活中，未成年人社会化异常，出现非常态人格的责任并不完全在他们，比如，家庭人际关系不睦造成的情绪障碍导致未成年人对社会难以适应，影响未成年人人格的健康发展；社会发展中的文化冲突亦会影响健康人格的形成，并导致未成年人与社会要求不协调的行为倾向。在构建未成年人犯罪防控体系过程中，重视社会建设需建立如下防火墙。
一是家庭防火墙。家庭是社会的细胞，是人出生后的第一驿站，是人初始社会化的场所。提高家庭素质，提升家庭教育，优化家庭环境，对未成年人培育良好的道德品质和人格是非常重要的。我们要提高家长对教育好子女的重要意义的认识。父母是未成年人的第一任教师，应当树立“养不教，父母过”的观念，树立教育子女是父母天职的观念。同时把教育子女同国家的前途和命运联系起来，既要有当家长的家庭责任感，又要有当公民的社会责任感。另外，要开展各种形式的家长学校，帮助家长提高自身素质和教育未成年子女的能力与水平。
二是学校防火墙。学校是为未成年人提供正规教育的地方，学校重智力教育，轻德育教育，片面追求升学率，会造成少数学生不能顺利适应学校的学习生活，很容易在社会不良因素和不良交往的影响下走向违法犯罪的道路。因此，学校要做好未成年人的教育，坚持德智体美全面发展方针，加强对学生的文化教育和思想道德教育，使学生全面发展并树立正确的人生观和世界观。
三是社区防火墙。任何自然人的生存、发展都离不开一定的社区。社区的不良风气、不良的生活方式和文化环境，必然会对未成年人心理产生极坏的影响，并会直接导致未成年人的违法犯罪。因此，要采取切实有效措施，防止不良媒体对未成年人的感染和侵害，严厉打击制黄、贩黄的谋利之徒，坚决取缔那些有色情内容的游戏厅、录像厅、歌舞厅、发廊和网吧等；还要加大惩腐力度，优化社会风气，净化社会环境，倡导积极向上的时代精神；另外，通过未成年人帮教基地的建设，组织社会各界群众对有不良行为和有违法犯罪倾向的青少年进行就地帮助、教育和挽救，为减少、控制未成年人犯罪创造条件。
（四）强化未成年人司在在构建未成年人犯罪防控体系中的骨干作用
对于预防犯罪来说，未成年人司法有着不可替代的作用，目前基本形成了“以少年保护为主，以少年责任为补充”，“教育为主、惩罚为辅”为原则的未成年人司法的趋向，为犯罪未成年人的司法保护提供了平台。未成年人司法在构建未成年人犯罪防控体系中的作用体现在：
第一，加强对未成年人的刑事司法保护。司法机关应通过严厉打击、惩戒侵犯未成年人权利的犯罪行为，来保护广大未成年人的合法权利。
第二，加强对未成年人的民事司法保护。司法机关通过审理侵犯未成年人民事合法权益的案件，依法及时追究侵权人的责任，直接保护未成年人民事实体权益。
第三，加强对违法犯罪的未成年人的特殊司法保护。在办理未成年人犯罪案件时，司法部门要实行“教育、感化、挽救”的方针和坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则，按照“未成年人刑事案件诉讼程序”，切实确保未成年犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，作出有利于未成年人复归社会的最佳处遇。
第四，加强未成年人司法工作的延伸。司法部门结合未成年人司法实践，总结未成年人违法犯罪的特点，分析成因，向立法部门、政府部门提出司法建议；结合创新社会管理，宣传未成年人法治，联合和指导社会各种力量，强化未成年人犯罪防范的共建工作；做好个案调查和跟踪帮教工作，强化审判效果。未成年人司法向社会延伸、向判后延伸，架起未成年人司法与社会（家长、学校、社区及相关主体）、政府及未成年人之间的桥梁，为构建未成年人犯罪防控体系发挥穿针引线的作用。
篇8：论我国社会主义市场经济条件下的社会信用体系构建
论我国社会主义市场经济条件下的社会信用体系构建
论我国社会主义市场经济条件下的社会信用体系构建一、信用及社会信用体系的内涵
信用是经济学最基本的范畴之一，理论界对于其内涵的界定颇不统一。托马斯？图克说过：“信用，最简单的说，就是信任，这种信任不管有没有充分的根据，都会使一个人以货币的形式或商品（其价值按事先约定的价值计算）的形式，把一定量的资本托付给另一个人，并且无论在哪种情况下，都要在规定的到期日予以偿还。”《经济学百科全书》中给信用下的定义是：“信用一词，指的是延期交易，比如在一项交易中的一方可将应付的款项推迟到将来某个时间再偿付。”这些理论上的阐述反映了信用的一些特征，但并没有系统和全面地对信用的本质作出说明。如托马斯仅仅从借贷关系的角度来考察信用，而后者却简单地把信用等同于延期交易。
从人类以物物交换为基础的简单商品经济开始，信用就已产生并成为商品经济的基础。因此说，信用是伴随着商品交换一起产生的，是与商品经济存在紧密联系并反映一定社会生产关系的经济学范畴；它又是一种以偿还和支付利息为基础的特殊借贷行为，反映了一种债券债务关系；它还是价值运动的一种特殊形式，信用是通过一系列的借贷――偿还――支付的价值运动形式实现的。
社会信用体系按其组成部分可以划分为政府信用、企业信用、个人信用或公民信用。在人类社会发展史上，没有出现国家和企业以前就已经有了个人信用，政府信用和企业信用是伴随着国家或政府和企业的产生而产生的。个人信用就是指个人在社会经济生活中的诚信，包括接受强制性的法律规章制度约束和接受非强制性的道德约束和舆论约束。企业信用是指企业在经济活动中应该具有的诚信。政府信用则是指政府在管理社会的过程中应该具有的诚信，表现在政府对于社会个体和群体的承诺能否兑现，政府能否严格执行国家所制定的法律法令，政府在追求自身利益的过程中是否会损害社会个体或群体的利益等。在整个社会信用体系中，个人信用是基石，企业信用是商品社会赖以存在的基础，政府信用则是个人和企业具有良好信用的重要保证。
二、我国加快社会信用体系构建的意义
处在经济体制转轨和社会主义市场经济体制初步建立的现实条件下，我国社会信用体系存在着较大的脆弱性，社会诚信不足、信用关系扭曲屡见不鲜。个人信用方面，随着社会经济的市场化，人们的诚信意识开始淡化，不顾他人和社会利益而追求个人私利的欲望不断膨胀。诸如信用卡恶意透支、个人恶意骗取意外伤害保险赔偿等现象都是个人信用缺失的事实表现。企业信用方面，不少企业为了自身利益最大化，不惜以损害其他企业和社会利益，并以自身企业信誉为代价，如债务拖欠、合同违约、恶意逃债等。据《中国青年报》报道，我国每年逃废债务造成的直接损失约1800亿元，合同欺诈造成的经济损失约为55亿元，由于“三角债”和现款交易增加的财务费用约2000亿元。政府信用方面，由于政府所制定的法律制度体系不够完善，或政府在执行法律制度的过程中不到位等，致使执行法律法规并未达到预期的效果，另外一些政府官员的腐败行为等，都在一定程度上降低了政府的信用。
社会信用的缺失大大增加了经济发展过程中的交易成本，严重影响了社会经济的发展。因此，在我国初步建立了社会主义市场经济体制的现实条件下，构建完善的社会信用体系具有非常重要的意义。
1.信用是市场经济中市场主体等价交易存在的基础。人们在市场经济中从事商品交换需要遵循价值规律和等价交换原则，而在交易双方信息不对称的情况下，如何对商品的价值量进行保证呢？一方面要依赖于交易双方的信用，另一方面还需要强有力的制度保证。因此可以说，市场经济就是建立在信用和法制基础上的商品经济。但由于法制要想取得预期效果，仍然建立在社会个体信用的基础上。如果社会个体丧失了信用，那么无论是法律制度还是道德舆论都不能够对其行为形成约束，更不用说要求其遵循公平的等价交换原则了。正如西方制度经济学家所说，信用是在非确定世界中促进交易、合作和学习等活动的一种粘合剂，运转良好的经济制度是建立在共有信用之上的，信用的普遍匮乏结果是机会主义的盛行。
2.信用是企业取得市场交易资格的必要条件。在一个不成熟的市场条件下，由于存在着垄断而产生了高额利润，由于“劣币驱逐良币”现象的存在，人们丧失了以诚信作为立身之本的动力。然而，在一个成熟的市场条件下，市场交易是要以“公开、公平、公正”为原则的，企业要想取得市场交易的资格，必须具有良好的诚信。一个没有信用的企业，必将在市场经济优胜劣汰的游戏规则中退出历史舞台。
从另一个方面来说，良好的信用可以提高企业的商誉，增加企业的附加价值。现代市场经济中人们对名牌产品的信任度较高，实际上就是对企业信用的肯定。而且，依托于企业信用建立的企业品牌价值往往数倍于企业的实物价值。美国的菲利浦？莫里斯（PhilipMorris）收购卡夫（Kraft）公司花了129亿美元，出价是Kraft固定资产账面价值的4倍，雀巢公司以45亿美元收购Rowntree公司，出价是该公司账面价值的5倍多。这里所依据的主要是品牌价值，收购一个知名品牌就等于收购一个市场。反之，如果一个企业没有良好的信用，又怎么能够获得好的品牌效应，其品牌的价值又将如何获得提升呢？
3.信用是政府为经济运行保驾护航的重要保证。完善的法律体系和社会保障体系既为社会主义市场经济体制的建立和完善提供了制度保障，同时也是社会主义市场经济体制的重要组成部分。政府作为制度的制定者怎样保证制度得到公众的认可、在社会经济活动中真正起作用呢？这就要依赖于政府的信用度有多高。一个强有力的政府必然能够更有效的实施政府方针和政策，所制定的制度也就更易于被公众所认可和遵循，反之，弱势政府失去了公众的信任，制定的'制度只不过是些空空的白纸黑字而已。而且，政府信用强弱和政府制度的实施成正相关的关系，也就是说一个信用度高的政府的制度更易发挥作用从而进一步提高政府的信用度和公信力，而一个弱势政府因为所制定的制度不易为大众所接受而较难取得较好的效果进一步弱化政府的信用度和公信力，造成恶性循环，严重的还会导致政府倒台。
三、推进社会信用体系构建
信用作为社会主义市场经济存在的基础和必备理念，已经越来越被大众所认可。因而，如何推进社会信用体系的构建，对完善社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济具有举足轻重的作用。
1.建立统一的社会信用制度。随着社会主义市场经济的建立，我国的信用制度也在逐步建立之中，但现有的信用制度呈现出明显的几个特征：（1）形成时间短；（2）政府推动性较强；（3）经济主体信用意识淡薄。这样的社会信用制度显然不能满足建设社会主义市场经济的需要。因此，我国必须借鉴国外社会信用制度健全国家的经验，结合我国具体的实际情况，建立统一的社会信用制度。
（1）应尽快加快有关信用的立法和执法，健全相应的法律保障体系。当前，我国对信用的约束主要依赖于舆论监督和道德约束，而在法律上的强制约束相对较弱。“信用和法律作为维持市场经济秩序的两个基本工具，二者相互补充”。因此，要保证社会经济良好运行，必须健全有关法律保障体系，建立社会信用体系的法制基础。其一，在立法上，应尽快制定有关信用的专门法律，保护合法守信的公民和企业的正当权益，明确不守信用的公民和企业应承担的法律责任。其二，应大力加强执法力度。根据经济学中“经济人”的假设，个人和企业守不守信，关键在于衡量两者的收益和成本，当不遵循信用规则获得的收益远远高于为此付出的成本时，个人和企业就会选择不守信用。加大执法力度，就是要大大增加个人和企业不守信用的交易成本，使法律真正成为维护社会信用关系的有力工具。
（2）推进以市场为主导的社会信用体系机构建设。()完善的社会信用体系离不开完善的市场中介机构作为其组织保障，在构建社会信用体系的过程中必须推进以市场为主导的社会信用体系服务中介机构建设，包括经营征信数据、信用评价和资格认定等组织机构。
（3）要建立信用信息数据库，实心联合征信制度。具体说来，就是信用体系服务中介机构向银行、公共事业单位等征集个人信用交易记录，对其作出信用评价和定级，形成信用信息数据库。其他单位如果需要对个人的信用进行考察，就可以向信用服务机构付费获取服务。
2.加强政府信用建设，建立信用政府，这对树立一个诚信、廉洁、勤政、务实、高效的政府形象和营造信用市场环境具有非常重要的意义。政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能力限度内的实际“践约”状态。它是一种非利润刺激的信用，存在信用建设动力不足的问题，同时，政府信用是一种建立在信用方和信任方权力非对等基础上的特殊信用。当信用方即政府一旦发生失信行为，信任方即公众由于其权力支配上的明显劣势而显得孤立无助。因此，政府信用的建设应从优化信用动力机制和完善约束机制两方面着手，具体说来，就是要建立和完善行政审批责任制和过错追究制，实行公务员信用承诺制度；要建立信用政府管理组织体系；要建立政府档案管理系统；要完善政府管理政策的制定和发布机制，程序公开化和透明化等。
3.倡导诚信的社会理念。首先要在全社会进行诚实守信的道德教育，把诚实守信作为建设现代文明的重要基石，作为实现中华民族伟大复兴的重要内容。其次，要经过长期系统的宣传教育，用诚实守信将人们的道德行为、经济行为、政治行为有机地统一起来，使诚实守信真正成为大多数人所认同与遵循的行为准则。最后，要以整顿和规范市场经济秩序为契机，营造良好的诚信环境，使人们认识到社会主义市场经济必须建立在以诚信为核心的道德基础上，使市场经济就是“信用经济”的观念深入人心。
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